《衡水市人民政府立法程序規(guī)定》解讀
衡水市人民政府法制辦公室
《衡水市人民政府立法程序規(guī)定》（以下簡稱《立法程序規(guī)定》）已經(jīng)市政府第30次常務(wù)會議研究通過，自2018年10月1日起施行。《立法程序規(guī)定》的出臺對進(jìn)一步加強和改進(jìn)政府立法工作，提高政府立法效率和質(zhì)量具有重要意義。
一、為什么要制定《立法程序規(guī)定》
2016年3月29日，經(jīng)省十二屆人大常委會第二十次會議正式授權(quán)，我市可以在城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)三個方面行使地方立法權(quán)。立法工作需要按程序開展，由于市政府沒有專門的擬定地方性法規(guī)草案和制定政府規(guī)章方面的程序規(guī)定，在立法過程中還存在著立法程序不明晰，操作要求不規(guī)范等問題。因此，為了規(guī)范市政府組織起草地方性法規(guī)草案和制定政府規(guī)章的程序，提高立法質(zhì)量和效率，在上位法規(guī)定地方性法規(guī)和政府規(guī)章制定程序基礎(chǔ)上，結(jié)合我市實際，制定《立法程序規(guī)定》十分必要。
二、政府立法的基本程序有哪些
市政府立法程序按照權(quán)限分為地方性法規(guī)草案擬定程序和政府規(guī)章制定程序。兩者的區(qū)別在于制定頒布的機關(guān)不同，設(shè)區(qū)市地方性法規(guī)經(jīng)省人大常委會批準(zhǔn)后，由市人大常委會公布實施；設(shè)區(qū)市政府規(guī)章經(jīng)政府常務(wù)會議或全體會議決定，由市長簽署命令公布實施。
地方性法規(guī)草案的擬定包括立項、調(diào)研、起草、審查及提交市人民代表大會或市人民代表大會常務(wù)委員會審議等程序；政府規(guī)章的制定包括立項、調(diào)研、起草、審查、決定、公布、備案、解釋、修改和廢止等程序。
三、政府可以就哪些事項進(jìn)行立法
市政府主要在城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面，可以在不與憲法、法律、行政法規(guī)和本省地方性法規(guī)相抵觸的前提下，對為執(zhí)行法律、行政法規(guī)的規(guī)定，需要根據(jù)本行政區(qū)域?qū)嶋H情況作具體規(guī)定的事項；屬于地方性事務(wù)需要制定地方性法規(guī)的事項；除立法法第八條規(guī)定的事項外，國家尚未制定法律、行政法規(guī)，允許地方根據(jù)實際需要制定地方性法規(guī)的事項擬定地方性法規(guī)草案。可以根據(jù)法律、行政法規(guī)和本省地方性法規(guī)，對為執(zhí)行法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)的規(guī)定需要制定規(guī)章的事項和屬于本行政區(qū)域的具體行政管理事項制定政府規(guī)章。
四、立法項目的提出需要經(jīng)過哪些程序
提出政府立法項目是制定地方性法規(guī)、政府規(guī)章的第一步。每年6月前，市政府法制主管部門將向社會公眾、各縣市區(qū)和市直各部門征集下一年度立法項目建議。要注意的是，部門提出立項申請，應(yīng)當(dāng)同時提出立法草案文本及其說明，并提供必要的參閱資料，這就明確了提出項目建議的行政機關(guān)是項目起草工作的責(zé)任主體。對于政府規(guī)章，公民、法人和其他組織也可以書面或電子郵件等形式向市人民政府提出立法建議。市政府在確定年度地方性法規(guī)擬定項目計劃時，也會認(rèn)真聽取人民代表大會常務(wù)委員會法制工作委員會或者相關(guān)委員會的意見。按照統(tǒng)籌安排、急需先立、突出重點、兼顧一般和“立、改、廢”并重的原則，將立法條件成熟急需出臺的規(guī)章項目列入年度計劃，報經(jīng)市政府常務(wù)會議審議通過后公布實施。
五、部門起草法規(guī)、規(guī)章的程序有哪些
對于納入年度立法計劃的項目，申報部門應(yīng)當(dāng)按照起草進(jìn)度安排及時組織起草。政府可以確定由一個部門單獨起草，也可以確定幾個部門共同起草，或者委托第三方起草。初稿形成后，要在本系統(tǒng)內(nèi)征求意見，形成征求意見稿。期間，可以邀請市政府法制主管部門組成聯(lián)合調(diào)研組進(jìn)行調(diào)研，有必要的應(yīng)當(dāng)進(jìn)行論證、聽證。
根據(jù)調(diào)研、公開征求意見、論證、聽證情況修改完善，送有關(guān)部門會簽后，形成送審稿。送審稿報送市政府法制主管部門前，必須經(jīng)本部門法制機構(gòu)初審，并由部門集體會議討論通過后由主要負(fù)責(zé)人簽署意見。
六、如何保證政府立法質(zhì)量
《立法程序規(guī)定》明確了地方性法規(guī)、政府規(guī)章送審稿統(tǒng)一由市政府法制主管部門審查。審查應(yīng)當(dāng)從以下幾方面進(jìn)行：一是合法性。立法項目必須符合立法權(quán)限；符合憲法、法律、行政法規(guī)和其他上位法或者與其不相抵觸；規(guī)定的行政許可、收費、罰款、行政強制措施和其他行政措施合法且確有必要；無違法限制公民、法人或者其他組織權(quán)利或違法增設(shè)其義務(wù)。二是合理性。與上位法和本省有關(guān)地方性法規(guī)、政府規(guī)章相協(xié)調(diào)、相銜接；在規(guī)定公民、法人和其他組織應(yīng)當(dāng)履行義務(wù)的同時，規(guī)定相應(yīng)的權(quán)利和保障權(quán)利實現(xiàn)的途徑；體現(xiàn)行政機關(guān)的職權(quán)與責(zé)任相統(tǒng)一原則；符合精簡、統(tǒng)一、效能的原則；是否符合政府職能轉(zhuǎn)變的要求；有利于維護(hù)社會公共利益。三是必要性。有利于貫徹實施上位法；有利于貫徹上級或者市委、市人民政府的決策部署；有利于保障改革發(fā)展穩(wěn)定大局；是否有利于解決行政管理中的實際問題。四是可行性。擬設(shè)定的主要制度和管理措施有利于改進(jìn)行政管理；符合本市實際，具有較強的針對性；有利于公民、法人和其他組織行使權(quán)力、履行義務(wù)。五是規(guī)范性。結(jié)構(gòu)體例科學(xué)、完整；內(nèi)在邏輯嚴(yán)密；條文表述嚴(yán)謹(jǐn)、規(guī)范；語言簡潔、準(zhǔn)確；符合立法技術(shù)要求。六是程序性。按規(guī)定征求相關(guān)行政機關(guān)、行政管理相對人以及其他公眾的意見；采納各方面提出的合理性意見和建議；進(jìn)行必要的論證、聽證；充分協(xié)調(diào)相關(guān)行政機關(guān)的意見分歧。另外，當(dāng)出現(xiàn)基本條件不成熟、制度存在嚴(yán)重缺陷等情形時，政府法制主管部門將送審稿退回或暫緩審查。
七、《立法程序規(guī)定》在保障公眾參與方面采取哪些措施
參與方式。一是以征求意見函、召開征求意見會等形式征求縣級政府（管委會）市人民政府有關(guān)部門、社會組織、行政管理相對人等方面的意見；二是通過網(wǎng)絡(luò)、報紙等媒體或者召開座談會等形式廣泛征求社會公眾意見；三是涉及專業(yè)性較強的問題，需要對科學(xué)性、可行性進(jìn)行研究的，邀請有關(guān)專家學(xué)者進(jìn)行咨詢論證；四是直接涉及公民、法人和其他組織切身利益，或存在重大意見分歧、涉及利益關(guān)系重大調(diào)整、社會影響重大的，起草部門應(yīng)當(dāng)采取聽證會、論證會等形式聽取意見。
參與階段。公眾參與體現(xiàn)在立法的全過程：一是項目征集階段，市政府公開向社會公眾征集項目；二是項目起草階段，起草責(zé)任部門應(yīng)深入基層進(jìn)行調(diào)研論證，涉及社會公眾的，履行公開征求公眾意見程序，還要進(jìn)行必要的座談或聽證、論證；三是法制審核階段，政府法制主管部門應(yīng)當(dāng)多方意見，進(jìn)行必要的座談、聽證、論證，進(jìn)行必要的立法協(xié)調(diào)；四是公布實施階段，國家機關(guān)、社會團體、企業(yè)事業(yè)組織和公民認(rèn)為有同法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)相抵觸或者違反其他上位法規(guī)定的，可以向市政府書面提出審查的建議，市政府法制主管部門應(yīng)當(dāng)對審查建議應(yīng)當(dāng)認(rèn)真研究提出建議，并反饋建議人。
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