蘇州地方立法二十五年親歷者說
□選題策劃：吳秋華 高巖
稿件執行：薛 卿 攝 影：徐志強
6月26日，市十六屆人大常委會第十二次會議將《蘇州市旅游條例（修訂草案）》首次提請市人大常委會審議。同時，會議審議通過了《蘇州市房屋使用安全管理條例（修訂）》（以下簡稱《條例》），修訂后的《條例》將報省人大常委會批準后于明年1月1日起施行。市十六屆人大常委會第十一次會議已于4月28日對《蘇州市房屋使用安全管理條例（修訂草案）》（以下簡稱《修訂草案》）進行了第一次審議。會后，《修訂草案》進行了三次集中修改，并按照《蘇州市制定地方性法規條例》的規定，及時將每次的修改文本全文公布，廣泛征求社會公眾意見。通過調研、公開征求意見，一共征集到了338條意見和建議，修改時共采納、部分采納了296條意見。
這是蘇州市地方立法進程中的尋常片段——蘇州市自1993年4月22日被批準為“較大的市”、擁有地方立法權，至今已有25年。據統計，25年來，我市人大及其常委會共制定76件地方性法規，修改65件，廢止17件，現行有效59件。
縱觀這四分之一個世紀，蘇州各時期的立法都有鮮明的時代特征：
1993年到1997年，是蘇州地方立法的“初創期”。取得地方立法權后我市制定的第一個法規就是《關于制定地方性法規的規定》，使我市的立法工作從一開始就步入科學化、民主化、法制化軌道。
1998年到2007年，是我市地方立法的“高速發展期”。地方立法始終圍繞中心大局，內容涉及政治、經濟、文化、衛生、科技、城市建設與管理、環境和資源保護等各個領域。盡管該時期制定的部分法規已完成了自身的歷史使命，但其在立法建設中發揮了建章立制的重要作用，奠定了地方立法堅實的基礎。
2008年開始，蘇州地方立法進入“減速換擋期”。為規范和推進科學立法、民主立法、依法立法，提高立法質量，我市人大高度重視立法工作的制度化、規范化、程序化建設。在總結實踐經驗的基礎上，到目前為止，已經建立健全了法規審議、立法聽證、立法咨詢、法案公開征求意見、代表參會、公民旁聽等與立法有關的18項配套制度。
“羅馬不是一天建成的”。蘇州地方立法二十五年篳路藍縷，玉汝于成，凝聚著歷屆市人大常委會領導、全體組成人員的集體智慧和幾代立法人的心血。本報記者采訪了幾位蘇州的立法工作者和立法專家，試圖通過地方立法親歷者們的講述，對本市地方立法二十五年的發展軌跡進行大致描繪。
《蘇州市生態補償條例》填補我國生態補償立法領域空白
市人大常委會法工委備案審查處處長沈國林：自2014年10月1日起正式施行的《蘇州市生態補償條例》，填補了國內生態補償立法領域的空白。該《條例》明確：
一是通過財政轉移支付方式進行補償。根據財政管理體制和地方財力的實際情況，《條例》規定了對應承擔生態環境保護責任，使經濟發展受到了一定限制的區域內的有關組織和個人，通過財政轉移支付的方式進行補償。二是確定五類對象納入補償范圍。《條例》將水稻田、生態公益林、重要濕地、集中式飲用水水源保護區、風景名勝區等五類對象納入補償范圍。三是制定合適標準補償固定對象。四是合理規定資金承擔方式。五是嚴格資金使用和監督。
2010年以來，我市累計投入生態補償資金60.78億元，103.88萬畝水稻田、29.41萬畝生態公益林、64個水源地村、165個生態濕地村、8.97萬畝風景名勝區得到了補償。
《蘇州市濕地保護條例》 為子孫后代留下綠水青山
市人大常委會法工委副主任邱建平：2011年11月26日，江蘇省十一屆人大常委會第二十五次會議全票通過批準了《蘇州市濕地保護條例》。
濕地被譽為“地球之腎”，與森林、海洋并稱為三大生態系統。而蘇州濕地資源十分豐富，僅列入江蘇省濕地保護名錄的湖泊就有94個，占全省總數的57％，因此被冠以“江南水鄉”和“魚米之鄉”之美譽。在省內率先出臺的《蘇州市濕地保護條例》突出問題導向，重點將蘇州百萬畝水稻田納入濕地保護范圍。市人大常委會在審議法規時，組成人員一致認為，應當將市政府確定的百萬畝永久性水稻田人工濕地納入進去，這既有利于生態環境保護，也有利于加強基本農田保護，還充分體現了蘇州江南“魚米之鄉”的特色。同時，《條例》注重建立濕地生態補償機制。
市人大常委會立法專家顧問，蘇大法學院教授、博導陳立虎：《蘇州市濕地保護條例》的制定出臺，為有效保護蘇州綠水青山，大力改善我市生態環境，積極打造最佳宜居城市，奠定了堅實的法治基礎。
《蘇州市古城墻保護條例》 古城墻管理不留真空
市人大常委會法工委綜合法制處處長馬鶯：古城墻是蘇州古城的重要標志，根據考古調查勘探，蘇州古城墻及遺址、遺跡全長約15.5公里。近年來，古城墻管理問題凸顯，亟須通過立法加強管理。
《蘇州市古城墻保護條例》規定：條例所稱古城墻，是指始建于1949年前現存的磚石城墻（含城門）、土城墻及其遺址、遺跡。
《條例》制定前，蘇州歷史城區內的部分古城墻沒有管理責任人，缺乏長效管理機制，古城墻發生倒塌后，管理職責不清、搶救修復的資金落實不及時，引起公眾的廣泛關注。經調研論證，根據管理責任人的實際管理能力，《條例》明確規定了古城墻保護管理責任人五項職責。《條例》還規定了古城墻各項保護措施和古城墻保護范圍內的禁止行為，并設置了處罰，最高罰款金額可達三十萬元。
《蘇州市禁止燃放煙花爆竹條例》
重要制度規定設計合理明確
市人大常委會法工委地方立法處處長夏曉娟：《蘇州市禁止燃放煙花爆竹條例》自2017年8月1日起施行將近一年時間，取得了良好成效，受到了廣泛好評。
《條例》實施效果明顯，其一系列重要制度規定設計合理明確是重要因素。比如，《條例》對禁放區域、地點的銷售煙花爆竹作出了禁止，但是否對個別批發企業作出例外規定，是《條例》立法中研究的重點問題之一。
據了解，我市共有7家煙花爆竹批發企業，其中：常熟市2家，姑蘇區、吳江區、張家港市、太倉市、昆山市各1家。目前，姑蘇區、張家港市、昆山市的煙花爆竹批發企業在禁放區內。立法調研中，多數觀點（包括立法專家顧問）認為，不要開口子，如允許個別批發企業在禁放區存在，將直接對推進禁放工作宣傳產生負面影響，抵消禁放的工作成效。有的專家認為，法規條款的設定應當主要基于公共利益考慮，在法規中針對個別批發企業作出例外規定不合適。還有專家認為，不作例外規定，有利于這些企業轉型升級。因此，《條例》未對個別煙花爆竹批發企業的銷售作出例外規定。
《蘇州國家歷史文化名城保護條例》依法保護全國唯一歷史文化名城示范保護區
市人大常委會法工委副主任陳雪珍：蘇州是國務院首批公布的24個歷史文化名城之一。2012年，住房和城鄉建設部批準在蘇州設立全國唯一的歷史文化名城保護示范區。二十多年來，我市已經出臺了文物、蘇州園林、古建筑、古村落、古樹名木、吳文化地名和非物質文化遺產等專項保護地方性法規。《蘇州國家歷史文化名城保護條例》是在此基礎上制定的一項統領性、綜合性、基礎性法規，對我市構建完整的古城保護法規體系起到統領作用，對更好地保護蘇州古城歷史格局、傳統風貌以及優秀傳統文化、進一步提高古城保護水平有著重要意義，為建成古今輝映的歷史文化名城提供有力的法治保障。
《條例》堅持問題導向，為確保各項保護工作落到實處，《條例》既對各級政府及其部門保護職責進行了規范，明確設立蘇州國家歷史文化名城保護議事協調機構，又重點對姑蘇區政府通過十七個“應當”明確了其具體的職責；為解決歷史城區的道路交通問題，《條例》從路網建設、交通組織、路權劃分、公共交通發展、停車設施建設等方面作了全面規范。
“德先生” “賽先生”
蘇州地方立法的十個首次
長期以來，蘇州市人大常委會緊緊抓住提高立法質量這個關鍵，注重發揮人大立法主導作用，積極探索人大主導立法新機制，深入推進科學立法、民主立法。二十五載立法春秋中，不乏創新之筆——
首次由人大組織起草政府管理職能的法規草案。
市人大常委會對居家養老服務立法，一改以往先由政府相關職能部門起草法規草案，并由市政府向市人大常委會提交法案的常規立法模式，而是首次由市人大常委會相關工委牽頭組織起草法規草案，并由主任會議向市人大常委會提出法案。2017年，市人大常委會又自主起草了《蘇州市禁止燃放煙花爆竹條例（草案）》。
首次啟動法規個別重要條款單獨表決機制。
在《蘇州市居家養老服務條例》制定過程中，對存在較大意見分歧的居家養老服務設施的規劃配套標準問題，市人大常委會在兩審通過法規前，首次啟動個別重要條款單獨表決程序，表決結果更加充分反映各方面意見。
首次引入第三方參與獻血立法審查論證機制。
根據黨中央關于積極探索委托第三方起草法案機制的新要求，市人大常委會首次嘗試委托第三方承擔修訂獻血條例的立法審查論證事項，全過程參與法規的起草、調研、論證、審核、修改、審議、報批等環節。
首次創新法規清理修改模式。
首次對地方性法規實行逐條統一審議。
首次構建立法后評估機制。
首次搭建“兩個立法工作平臺”，即基層立法聯系點和立法專家顧問庫。
首次邀請立法專家顧問和基層立法聯系點同志參與常委會審議法規。
首次開展立法協商。
為深入貫徹落實黨的十九大精神，市人大常委會于去年首次嘗試開展《蘇州國家歷史文化名城保護條例》立法協商工作，分別邀請政協委員、民主黨派、工商聯、無黨派人士、人民團體和社會組織等協商對象對條例草案進行溝通、交流，聽取意見和建議，充分發揮其在立法協商中的作用。今年6月，市人大常委會又在省內率先出臺了《蘇州市人民代表大會常務委員會立法協商工作辦法》。《辦法》共13條，分別對立法協商定義、協商原則、協商內容、協商形式、工作機制、協商開展、協商結果運用及反饋等方面進行了規范。
首次開展對口幫扶城市立法聯系指導工作。
貴州銅仁市是蘇州的對口扶貧城市。去年6月底，受銅仁市人大邀請，市人大常委會法工委主任陳巧生專赴銅仁市交流地方立法工作。在銅仁市第二屆人大常委會第三次會議上，陳巧生以《如何做好地方性法規審議工作》為題，作了法規案審議專題講座。其間，還與銅仁市人大就《銅仁市梵凈山保護條例》立法工作進行了專題座談，對下一步如何開展梵凈山保護立法工作提出了許多具有針對性的意見和建議。
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