解讀《淄博市地方史志工作條例》
淄博市地方史志工作條例(全文）
第一條 為了全面、客觀、系統(tǒng)地記載區(qū)域地情，科學(xué)、合理地開發(fā)利用地方史志資源，服務(wù)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會發(fā)展，根據(jù)國務(wù)院《地方志工作條例》和《山東省地方史志工作條例》，結(jié)合本市實際，制定本條例。
第二條 本市行政區(qū)域地方史志的組織編纂、管理和開發(fā)利用工作，適用本條例。
第三條 本條例所稱地方史志，包括地方志書、地方綜合年鑒和相關(guān)地情文獻(xiàn)。
地方志書，是指全面系統(tǒng)地記述本行政區(qū)域自然、政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會的歷史與現(xiàn)狀的資料性文獻(xiàn)，包括市志、區(qū)縣志、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）志。
地方綜合年鑒，是指全面系統(tǒng)地記述本行政區(qū)域自然、政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會等方面情況的年度資料性文獻(xiàn)，包括市年鑒、區(qū)縣年鑒、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）年鑒。
相關(guān)地情文獻(xiàn)，是指系統(tǒng)記述本行政區(qū)域一定領(lǐng)域情況的資料性文獻(xiàn)，包括機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位及村（社區(qū)）編纂的志書、年鑒和其他資料性文獻(xiàn)。
第四條 市、區(qū)縣人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對本行政區(qū)域地方史志工作的領(lǐng)導(dǎo)，將地方史志工作納入國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計劃，保障地方史志工作機(jī)構(gòu)的工作條件，地方史志工作所需經(jīng)費(fèi)列入本級財政預(yù)算。
第五條 市、區(qū)縣人民政府地方史志工作機(jī)構(gòu)主管本行政區(qū)域內(nèi)的地方史志工作，履行下列職責(zé)：
（一）貫徹執(zhí)行地方史志工作法律、法規(guī)；
（二）組織、指導(dǎo)、督促、檢查地方史志工作；
（三）擬定地方史志工作規(guī)劃和編纂方案；
（四）制定地方史志編纂業(yè)務(wù)規(guī)范；
（五）編纂、審查、驗收地方史志文稿；
（六）建設(shè)地情網(wǎng)站和方志館，開發(fā)利用地方史志資源；
（七）組織整理舊志，征集、保存地方史志文獻(xiàn)；
（八）組織開展地方史志學(xué)術(shù)研究、業(yè)務(wù)培訓(xùn)；
（九）完成本級人民政府和上級業(yè)務(wù)部門交辦的其他任務(wù)。
第六條 編纂地方史志應(yīng)當(dāng)做到存真求實、客觀公正、忠于史實、確保質(zhì)量。任何單位和個人不得要求編纂人員在地方史志文獻(xiàn)中做虛假記述。
第七條 編纂地方史志應(yīng)當(dāng)吸收有關(guān)方面的專家、學(xué)者參加。地方史志編纂人員實行專職與兼職相結(jié)合，專職編纂人員應(yīng)當(dāng)具備相應(yīng)的專業(yè)知識。
第八條 承擔(dān)地方志書、地方綜合年鑒撰稿任務(wù)的單位應(yīng)當(dāng)明確責(zé)任人員，接受本級人民政府地方史志工作機(jī)構(gòu)的指導(dǎo)，按照時間和質(zhì)量要求完成撰稿任務(wù)。
第九條 以市、區(qū)縣行政區(qū)域名稱冠名的地方志書、地方綜合年鑒，由本級人民政府地方史志工作機(jī)構(gòu)組織編纂；以鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）行政區(qū)域名稱冠名的地方志書、地方綜合年鑒，由本級人民政府組織編纂。其他組織和個人不得編纂出版。
第十條 地方志書每二十年左右編修一次。每一輪地方志書編修工作完成后，地方史志工作機(jī)構(gòu)在編纂地方綜合年鑒、向社會提供咨詢服務(wù)、組織和引導(dǎo)基層開展地方史志工作的同時，啟動新一輪地方志書的編修工作。
以市、區(qū)縣行政區(qū)域名稱冠名的地方綜合年鑒，由市、區(qū)縣人民政府地方史志工作機(jī)構(gòu)按照年度組織編纂，以出版年份為序號。
第十一條 承擔(dān)地方志書、地方綜合年鑒撰稿任務(wù)的單位要對所上報稿件進(jìn)行保密審查。地方史志工作機(jī)構(gòu)要組織相關(guān)部門對本級地方志書、地方綜合年鑒文稿進(jìn)行審查，重點審查地方史志文稿的內(nèi)容是否符合保密、檔案等法律、法規(guī)的規(guī)定。
第十二條 市、區(qū)縣人民政府地方史志工作機(jī)構(gòu)依法向本行政區(qū)域內(nèi)機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位及個人征集地方史志資料。有關(guān)單位和個人應(yīng)當(dāng)在規(guī)定時限內(nèi)提供真實、準(zhǔn)確的資料。地方史志工作機(jī)構(gòu)可以對所需資料進(jìn)行閱讀、摘抄和復(fù)制，但涉及國家秘密、商業(yè)秘密和個人隱私以及不符合檔案開放條件的除外。
地方史志資料所有者或者持有者提供有關(guān)資料，可以獲得適當(dāng)報酬。地方史志資料所有者或者持有者不得故意提供虛假資料。
第十三條 地方史志編纂過程中收集到的文字資料、圖表、照片、音像資料、實物等地方史志資料及形成的文稿，由市、區(qū)縣人民政府地方史志工作機(jī)構(gòu)集中統(tǒng)一管理，妥善保存，不得損毀。編纂工作完成后，應(yīng)當(dāng)移交方志館保存、管理，個人不得擅自處置。
第十四條 地方志書、地方綜合年鑒出版實行分級審查批準(zhǔn)制度：
（一）《淄博市志》經(jīng)山東省地方史志編纂委員會審定，報市人民政府批準(zhǔn)后出版；
（二）《淄博年鑒》由市志編纂委員會審定，報市人民政府批準(zhǔn)后出版；
（三）區(qū)縣志由市志編纂委員會審定，報區(qū)縣人民政府批準(zhǔn)后出版；
（四）區(qū)縣年鑒由同級地方史志編纂委員會審定，報區(qū)縣人民政府批準(zhǔn)后出版；
（五）鄉(xiāng)(鎮(zhèn)、街道)志、年鑒由區(qū)縣人民政府地方史志工作機(jī)構(gòu)審查后出版。
第十五條 相關(guān)地情文獻(xiàn)編纂出版實行備案制度：
（一）市級機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體、事業(yè)單位編纂的志書、年鑒向市人民政府地方史志工作機(jī)構(gòu)備案后出版；
（二）區(qū)縣機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體、事業(yè)單位編纂的志書、年鑒向區(qū)縣人民政府地方史志工作機(jī)構(gòu)備案后出版；
（三）村（社區(qū)）編纂的志書、年鑒向區(qū)縣人民政府地方史志工作機(jī)構(gòu)備案后出版。
第十六條 地方志書、地方綜合年鑒文稿上報后，審查機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)認(rèn)真審查，及時出具審查意見；審查未通過的，不得公開出版；在審查過程中發(fā)現(xiàn)存在重大質(zhì)量問題的，應(yīng)當(dāng)退回重修；已經(jīng)通過審查，需要作重大調(diào)整和修改的，應(yīng)當(dāng)重新報審。
第十七條 地方志書、地方綜合年鑒和相關(guān)地情文獻(xiàn)為職務(wù)作品，其著作權(quán)由組織編纂的機(jī)構(gòu)享有，參與編纂的人員依法享有署名權(quán)。
第十八條 地方志書、地方綜合年鑒和相關(guān)地情文獻(xiàn)出版后，編纂單位應(yīng)當(dāng)在三個月內(nèi)將出版物（含紙質(zhì)版、電子版）按照隸屬關(guān)系或注冊登記關(guān)系報地方史志工作機(jī)構(gòu)。人民政府地方史志工作機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在一年內(nèi)通過地情網(wǎng)站向社會公布。
第十九條 市、區(qū)縣方志館應(yīng)當(dāng)向社會開放，公民、法人和其他組織可以利用方志館查閱、摘抄地方史志文獻(xiàn)。
鼓勵單位和個人向方志館捐贈地方史志文獻(xiàn)。對具有收藏價值的資料，方志館應(yīng)當(dāng)向捐贈者頒發(fā)收藏紀(jì)念證書，并給予館存資料的優(yōu)先使用權(quán)。
第二十條 市、區(qū)縣人民政府應(yīng)當(dāng)對在地方史志工作中取得突出成績的單位和個人給予表彰和獎勵。
地方史志作品可以參加社會科學(xué)成果評獎。
第二十一條 違反本條例規(guī)定，有下列行為之一的，由市、區(qū)縣人民政府地方史志工作機(jī)構(gòu)責(zé)令限期改正；逾期不改正的，由市、區(qū)縣人民政府地方史志工作機(jī)構(gòu)提請有關(guān)行政部門依法查處或者給予處分：
（一）無故拖延、拒不提供地方史志資料或者拒不承擔(dān)編寫任務(wù)的；
（二）未經(jīng)批準(zhǔn)，擅自編纂、出版以行政區(qū)域名稱冠名的地方志書、地方綜合年鑒及相關(guān)地情文獻(xiàn)的；
（三）對已經(jīng)審查通過的地方史志文稿擅自進(jìn)行重大改動并出版的；
（四）故意提供虛假資料的；
（五）拒不向地方史志工作機(jī)構(gòu)報送地方史志出版物（含紙質(zhì)版、電子版）的。
第二十二條 地方史志工作機(jī)構(gòu)工作人員有下列行為之一的，由其所在單位對主管人員和其他直接責(zé)任人員予以處分；造成損失的，依法承擔(dān)賠償責(zé)任；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任：
（一）在地方史志編纂中故意加入虛假資料的；
（二）將地方史志編纂工作中搜集的資料和形成的文稿據(jù)為己有的；
（三）將地方史志文稿作為個人著作擅自發(fā)表的；
（四）擅自處置地方史志資料，造成損毀或遺失的。
第二十三條 本條例自2010年1月1日起施行。
解讀《淄博市地方史志工作條例》
一、 立法過程
2009年初，淄博市人大常委會將制定《淄博市地方史志工作條例》工作確定為2009年工作重點。2009年3月，市人大文教委和市史志辦組成聯(lián)合起草班子，開始組織材料；5月中旬，完成《條例（征求意見稿）》起草工作；8月中旬，完成征求意見工作，經(jīng)進(jìn)一步審慎、認(rèn)真地研究修改，形成《條例（草案）》；8月28日，提請市人大常委會主任會議第二十八次會議審議通過；10月29日，《條例（草案修改稿）》獲市十三屆人大常委會第十五次會議審議通過；11月28日，《條例》獲山東省十一屆人大常委會第十四次會議審議通過。
二、立法的突出特點
《淄博市地方史志工作條例》以國務(wù)院《地方志工作條例》和《山東省地方史志工作條例》為立法主要依據(jù)，立足淄博市地方史志工作實際，著眼長遠(yuǎn)發(fā)展，對兩個《條例》中原則性的規(guī)定做了進(jìn)一步的細(xì)化，規(guī)范了一系列操作性更強(qiáng)的配套規(guī)章制度。針對全市史志事業(yè)發(fā)展中存在的亟待解決和潛在的一些問題，通過深入調(diào)研、廣泛論證，在條例中進(jìn)一步明確了政府編修志書的責(zé)任，明確了市、區(qū)縣地方史志工作機(jī)構(gòu)的職責(zé)范圍，明確了各行業(yè)、各部門配合修志、提供資料、承擔(dān)撰稿任務(wù)的義務(wù)，規(guī)范了審查驗收的程序，規(guī)范了編纂人員的權(quán)利、義務(wù)和法律責(zé)任，使之更具有針對性和可操作性。
三、立法的背景和必要性
1981年，淄博市啟動首輪社會主義新方志編修工作，至1996年，1部市志、8部區(qū)縣志全部出齊；2002年，全市啟動第二輪修志工作，市政府規(guī)劃出版10部志書，已出版7部區(qū)縣志和1部高新技術(shù)開發(fā)區(qū)志，其余2部區(qū)縣志都已通過評審，《淄博市志》也已完成總纂。都將于今年底正式出版發(fā)行。《淄博年鑒》于1987年創(chuàng)刊，是全省第一部正式出版的地方綜合年鑒，已連續(xù)出版23卷。全市還編修完成了數(shù)百種部門志、行業(yè)志、專業(yè)志、行業(yè)年鑒等各種地情書籍及相關(guān)地方史志理論研究成果。淄博市地情網(wǎng)站和8個區(qū)縣地情網(wǎng)站相繼建成，實現(xiàn)省、市、區(qū)（縣）三級地情資料庫聯(lián)網(wǎng)。淄博市方志館列入位于淄博新區(qū)的淄博市文化中心規(guī)劃。作為一項承上啟下、繼往開來、服務(wù)當(dāng)代、有益后世的文化基礎(chǔ)事業(yè)，連續(xù)28年的地方志工作和大規(guī)模修志行為，形成了一大批豐富的文化成果和資源寶藏，在資政、存史、教化，為各級領(lǐng)導(dǎo)提供科學(xué)決策、宣傳推介淄博、服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和文化強(qiáng)市建設(shè)等方面發(fā)揮了重要作用。
但是，通過兩輪修志和兩個條例的執(zhí)法實踐，可以發(fā)現(xiàn)我市史志事業(yè)發(fā)展還面臨不少問題和困難，突出表現(xiàn)為：
一是領(lǐng)導(dǎo)重視不夠。從淄博市的情況看，首輪修志結(jié)束后，人才和業(yè)務(wù)都出現(xiàn)了斷檔現(xiàn)象，全市八個區(qū)縣的地方史志工作機(jī)構(gòu)有七個被撤銷或被合并，二輪修志開始后，只好重設(shè)機(jī)構(gòu)，重組人馬，極大地影響了二輪修志的工作進(jìn)度和工作質(zhì)量。現(xiàn)在,二輪修志任務(wù)基本完成,又出現(xiàn)了一些新情況、新問題，如有的區(qū)縣志書出版后修志機(jī)構(gòu)和隊伍被削弱、業(yè)務(wù)骨干被抽調(diào)走；有的地方史志工作機(jī)構(gòu)不是直接置于政府領(lǐng)導(dǎo)之下，領(lǐng)導(dǎo)配備不得力，不到位；有的地方史志工作機(jī)構(gòu)編制不足，編制被其他崗位人員長期占用，有的人員則被長期借調(diào)到其他單位工作；有的地方將史志工作機(jī)構(gòu)當(dāng)成收容站，安排不能勝任工作的人員、不具備相應(yīng)專業(yè)知識和學(xué)術(shù)水平的人員、受處分人員到史志工作機(jī)構(gòu)工作。在機(jī)關(guān)和事業(yè)單位改革中，忽視地方史志工作機(jī)構(gòu)的綜合管理職能和執(zhí)法主體地位，多數(shù)區(qū)縣史志工作機(jī)構(gòu)人員未列為行政編制，導(dǎo)致地方史志工作被社會邊緣化，豐富的地方史志文化資源得不到充分開發(fā)利用，上級業(yè)務(wù)部門部署的工作及自身主要業(yè)務(wù)工作因缺人、缺錢、缺條件等原因受到削弱甚至陷于停頓狀態(tài)，嚴(yán)重影響了地方史志工作的正常開展。
二是社會關(guān)注度不高。不少部門和單位仍然不了解地方史志工作是國家法定的工作任務(wù)之一，缺乏法律、責(zé)任意識，對地方史志工作重視、支持不夠；不少人片面認(rèn)為編史修志完全是史志工作單位的事情，與己無關(guān)；個別承編單位內(nèi)部責(zé)任不清、推諉扯皮，不能按時高質(zhì)量地完成撰稿任務(wù)；有的史志資料所有權(quán)人或持有人拒絕提供修志基礎(chǔ)資料；有的地方或單位受限于領(lǐng)導(dǎo)者個人意圖、喜好和認(rèn)識水平，所提供稿件甚至出現(xiàn)失真問題，等等。《淄博市志》續(xù)修工作中，有的篇目撰稿任務(wù)數(shù)年間不能落實，責(zé)任編輯跑斷腿、磨破嘴也不見效，動輒就要市史志辦的主要負(fù)責(zé)人親自上門做工作；不少篇目撰稿質(zhì)量很差，缺乏基礎(chǔ)性資料，不能使用；有的稿件到撰稿單位征求意見，卻如泥牛入海，甚至再也找不到了，只能返工重寫，致使市志總體進(jìn)度一拖再拖。不少區(qū)縣志二輪志書編修中也普遍存在類似的問題，都在一定程度上增大了史志工作的難度。
三是地方史志工作基礎(chǔ)發(fā)生變化，承編主體難以落實。首輪新方志編修工作是在當(dāng)時計劃經(jīng)濟(jì)的社會環(huán)境下，依靠強(qiáng)有力的行政支持和眾多部門的積極參與，花費(fèi)十幾年的時間才完成的。隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的確立和政府職能的轉(zhuǎn)變以及企事業(yè)單位的轉(zhuǎn)軌改制，二輪修志啟動后，編修史志的工作基礎(chǔ)和組織形式發(fā)生很大變化，原政府系統(tǒng)的許多單位已進(jìn)入市場領(lǐng)域，志書的部分內(nèi)容失去相應(yīng)的承編部門；那些改制后走向市場的企事業(yè)單位，認(rèn)為修志工作不是自己份內(nèi)之事，不愿投入人力、物力和財力，有的干脆拒絕承擔(dān)任務(wù)，極大地阻礙了修志工作的順利開展。并且，隨著社會的發(fā)展，承編單位和人員還會發(fā)生一些變化，產(chǎn)生新的不確定性，從而影響地方史志工作的正常開展和志書質(zhì)量。志書是全面系統(tǒng)的地情資料，缺少哪一個部門和行業(yè)都不全面。
四是上位法的貫徹實施亟需地方法規(guī)的進(jìn)一步細(xì)化和推進(jìn)。國務(wù)院《地方志工作條例》和《山東省地方史志工作條例》是從全國、全省層面上對地方史志工作作出的統(tǒng)領(lǐng)性、原則性、方向性的規(guī)范和界定，對于基層史志工作中的不少方面，未作出詳細(xì)、具體、明確的規(guī)范。如國務(wù)院《地方志工作條例》規(guī)定了地方志包括地方志書和地方綜合年鑒，而對基層大量涌現(xiàn)的部門志、行業(yè)志、山水志等志書或年鑒，未作法律定性，也沒有作出相應(yīng)規(guī)范；再如在處罰方面，對史志工作機(jī)構(gòu)及其工作人員的違法行為還缺乏明確具體的處罰規(guī)范。另外，隨著形勢的發(fā)展和變化，地方史志工作不斷向新的領(lǐng)域開拓，已由傳統(tǒng)的志書編修工作發(fā)展為志、鑒、庫、館和史志資源開發(fā)利用“五業(yè)并舉”；按照省、市地方史志工作規(guī)劃，“地方文獻(xiàn)中心、地情資料中心、區(qū)域研究和課題咨詢中心”建設(shè)已發(fā)展成為一項具有遠(yuǎn)大前景的文化建設(shè)基礎(chǔ)工程。面對地方史志工作實踐中出現(xiàn)的這些新情況、新問題，需要結(jié)合實際情況，在地方立法中做出適當(dāng)?shù)恼{(diào)整和規(guī)范，才能更好地保障兩個條例在當(dāng)?shù)氐呢瀼貙嵤?br>四、增強(qiáng)立法內(nèi)容的針對性和可操作性，突出實效性
我們主要從以下五個方面進(jìn)行了一些探索：
（一）明確“地方史志”的概念，使之覆蓋地方史志工作的全部領(lǐng)域。
地方史志的內(nèi)涵應(yīng)當(dāng)適應(yīng)地方史志事業(yè)發(fā)展的需要，隨著形勢的發(fā)展和地方史志工作領(lǐng)域的不斷拓展而相應(yīng)地豐富和延伸。國務(wù)院《地方志工作條例》第三條將地方志的內(nèi)涵規(guī)定為“包括地方志書、地方綜合年鑒”，地方志分為“省（自治區(qū)、直轄市）編纂的地方志，設(shè)區(qū)的市（自治州）編纂的地方志，縣（自治縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)）編纂的地方志”，只對縣以上的地方志書、地方綜合年鑒作出界定，各級部門和縣以下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村及機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位的史志行為都未包括在內(nèi)。《山東省地方史志工作條例》在第二條中雖然規(guī)定地方史志“是指各級各類志書、年鑒及相關(guān)地情文獻(xiàn)”，從工作面上進(jìn)行了概括，但未從概念上作具體闡述。對此，經(jīng)過反復(fù)研究探討，《淄博市地方史志工作條例》第三條對地方史志的內(nèi)涵和外延都作了比較全面的闡述：“本條例所稱地方史志包括地方志書、地方綜合年鑒及相關(guān)地情文獻(xiàn)。”“地方志書是指全面系統(tǒng)地記述本行政區(qū)域自然、政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會的歷史與現(xiàn)狀的資料性文獻(xiàn)，包括市志、區(qū)縣志、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）志。”“地方綜合年鑒是指全面系統(tǒng)地記述本行政區(qū)域自然、政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會等方面情況的年度資料性文獻(xiàn)，包括市年鑒、區(qū)縣年鑒、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）年鑒。相關(guān)地情文獻(xiàn)是指系統(tǒng)記述本行政區(qū)域一定領(lǐng)域情況的地情資料，包括機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位及行政村（社區(qū)）編纂的志書、年鑒及其他資料文獻(xiàn)”。這樣，從全市的角度，對“地方志書、地方綜合年鑒、相關(guān)地情文獻(xiàn)”的概念進(jìn)行界定，將區(qū)縣以下的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）志、區(qū)縣年鑒、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）和機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位及村（社區(qū)）編纂的志書、年鑒等其他資料性文獻(xiàn)納入地方史志的范疇，既不違背上位法已明確的概念，又比較完整、具體地明確和界定了三個概念的內(nèi)涵和外延，涵蓋了全市史志工作的全部領(lǐng)域，符合全市地方史志工作的實際和現(xiàn)狀，順應(yīng)了地方史志事業(yè)發(fā)展的趨勢和要求。
（二）對上位法的原則規(guī)定進(jìn)行延伸、細(xì)化，使之更具操作性。
地方立法首要的功能就是保證憲法、法律、行政法規(guī)和國家大政方針在本行政區(qū)域內(nèi)得以有效實施。因此，當(dāng)上位法一些規(guī)定過于原則，或因地方特殊性而不能落到實處時，地方立法就應(yīng)該發(fā)揮其應(yīng)有作用。《淄博市地方史志工作條例》第三條全面闡述了地方史志的概念，使之更明確、更具體，一目了然。對過于原則的規(guī)定，則盡量予以細(xì)化、延伸，比如關(guān)于相關(guān)地情文獻(xiàn)編纂出版實行備案制度方面，《山東省地方史志工作條例》第十五條作了 “有關(guān)單位可以自行組織編纂本條例第十三條、第十四條規(guī)定以外的志書、年鑒或者其他地情文獻(xiàn)。編纂單位應(yīng)當(dāng)按照隸屬關(guān)系或者注冊登記關(guān)系報人民政府史志工作機(jī)構(gòu)備案”的規(guī)定，但哪些單位向哪一級史志工作機(jī)構(gòu)備案，在哪個環(huán)節(jié)上備案等都沒有作出具體規(guī)范，可操作性不強(qiáng)，很難落到實處。《淄博市地方史志工作條例》第十五條將其細(xì)化為“（一）市級機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體、事業(yè)單位編纂的志書、年鑒向市人民政府地方史志工作機(jī)構(gòu)備案后出版；（二）區(qū)縣機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體、事業(yè)單位編纂的志書、年鑒向區(qū)縣人民政府地方史志工作機(jī)構(gòu)備案后出版；（三）行政村（社區(qū)）編纂的志書、年鑒向區(qū)縣人民政府地方史志工作機(jī)構(gòu)備案后出版”，這樣規(guī)定，使其有了較強(qiáng)的可操作性，也便于分級管理、分級負(fù)責(zé)，有利于提高相關(guān)志書質(zhì)量。新形勢下的地方史志工作，已從單純地編修地方志書發(fā)展成為將依法記載歷史與研究現(xiàn)實、征集保存地方史志文獻(xiàn)與服務(wù)現(xiàn)實有機(jī)結(jié)合，志、鑒、庫、館和史志資源開發(fā)利用“五業(yè)并舉”的地方史志事業(yè)。因此，結(jié)合淄博史志工作的實際，將市、區(qū)縣地方史志工作機(jī)構(gòu)的職責(zé)加以細(xì)化、延伸，明確規(guī)定為9項，相對增加了“貫徹執(zhí)行地方史志工作法律、法規(guī)”、“建設(shè)地情網(wǎng)站和方志館”“組織開展地方史志學(xué)術(shù)研究、業(yè)務(wù)培訓(xùn)”等職責(zé)。這對于建立史志工作長效機(jī)制，更好地發(fā)揮地方史志工作機(jī)構(gòu)的職能作用，促進(jìn)地方史志工作機(jī)構(gòu)更好地履行其法定職責(zé)，傳承和創(chuàng)新地方史志工作，繁榮地方史志事業(yè)，保障全市地方史志工作的科學(xué)發(fā)展具有重要的意義。
（三）緊密結(jié)合本市實際設(shè)立規(guī)定，增強(qiáng)立法針對性。
《淄博市地方史志工作條例》立法過程中，十分注意在增強(qiáng)針對性上下功夫，比如，針對史志工作機(jī)構(gòu)本身執(zhí)法主體意識不強(qiáng)、社會也普遍認(rèn)為史志部門沒有執(zhí)法職能的片面認(rèn)識，將“貫徹執(zhí)行地方史志工作法律、法規(guī)”列為第五條地方史志工作機(jī)構(gòu)職能的第一項。以保證地方史志工作機(jī)構(gòu)和地方史志工作者作為執(zhí)法主體與管理部門，轉(zhuǎn)變工作理念、工作方式、工作作風(fēng)，增強(qiáng)法制觀念，進(jìn)一步提高依法行政能力，學(xué)會用法律手段管理修志工作；針對修志組織協(xié)調(diào)難度加大、初稿撰稿任務(wù)難以落實、資料征集困難、稿件質(zhì)量差等問題，第八條規(guī)定承編單位“應(yīng)當(dāng)明確責(zé)任人員，接受本級人民政府地方史志工作機(jī)構(gòu)的指導(dǎo)，按照時間和質(zhì)量要求完成撰稿任務(wù)”；針對近年來，市內(nèi)有些社會組織和個人為追逐單純經(jīng)濟(jì)利益，隨意點校、翻新出版舊志，既浪費(fèi)社會資源、又對本地域地方史志工作帶來被動和混亂的問題，在第五條第七項將“組織整理舊志，征集、保存地方史志文獻(xiàn)”明確規(guī)定為地方史志工作機(jī)構(gòu)的法定職責(zé)，突出了地方史志工作機(jī)構(gòu)作為本行政區(qū)域內(nèi)舊志整理合法主體的法律地位，以杜絕舊志整理工作中的無序行為；近年來，在我市社會科學(xué)成果評獎中，有些人片面認(rèn)為地方志書是簡單的資料匯編，不屬于社會科學(xué)成果的范疇，屢屢將地方志書拒于政府社會科學(xué)成果評獎之外。針對這個問題，《淄博市地方史志工作條例》第二十條第二款作出 “地方史志作品可以參加社會科學(xué)成果評獎”的規(guī)定，通過立法形式，對此類問題進(jìn)行規(guī)范；針對在全市二輪修志任務(wù)基本完成的形勢下，有些區(qū)縣領(lǐng)導(dǎo)在貫徹落實“一納入五到位”的要求方面出現(xiàn)松動、弱化趨勢，導(dǎo)致修志機(jī)構(gòu)和隊伍被削弱、業(yè)務(wù)骨干被抽調(diào)走、各項史志業(yè)務(wù)出現(xiàn)停滯，《淄博市地方史志工作條例》在第四條規(guī)定，“市和區(qū)（縣）人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對本行政區(qū)域地方史志工作的領(lǐng)導(dǎo)，將地方史志工作納入國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃，保障地方史志工作機(jī)構(gòu)的工作條件，地方史志工作所需經(jīng)費(fèi)列入本級財政預(yù)算”，基本完整地涵蓋了“一納入（將地方史志工作納入國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計劃）五到位（領(lǐng)導(dǎo)到位、機(jī)構(gòu)到位、經(jīng)費(fèi)到位、隊伍到位、保障條件到位）”的要求，突出強(qiáng)調(diào)了編史修志的官職、官責(zé)和法律責(zé)任，增強(qiáng)了地方立法的針對性，符合全市地方史志事業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的要求和地方立法的基本目的。
（四）將地方史志工作制度化建設(shè)提升到法律層面。
《淄博市地方史志工作條例》把地方史志工作制度化建設(shè)作為立法的一個重要方向，主要目的是通過地方立法，將地方史志工作實踐中一些行之有效且必須長期堅持的業(yè)務(wù)行為和運(yùn)作機(jī)制固定下來，以保障地方史志工作的健康發(fā)展。第九條確立了地方志書、地方綜合年鑒的官修制度，規(guī)定以行政區(qū)域冠名的地方志書、地方綜合年鑒由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）以上人民政府或本級人民政府地方史志工作機(jī)構(gòu)組織編纂，其他組織和個人不得編纂，保證了地方史志的權(quán)威性，突出了地方史志的官職、官修色彩。第十一條規(guī)定了編纂地方志書、地方綜合年鑒實行保密審查制度。這樣規(guī)定對于保證地方史志作品觀點正確、內(nèi)容全面客觀真實，把好政治關(guān)、保密關(guān)和史實關(guān)有重要作用。第十四條規(guī)定了全市地方志書、地方綜合年鑒實行嚴(yán)格的分級審查批準(zhǔn)制度，第十五條規(guī)定了市內(nèi)相關(guān)地情文獻(xiàn)編纂出版實行分級備案制度。第十六條規(guī)定地方史志文稿實行嚴(yán)格的審查出版程序，存在重大質(zhì)量問題的應(yīng)退回重修的制度。通過上述規(guī)定，為編纂出版各級各類志書、年鑒和相關(guān)地情文獻(xiàn)建立起比較嚴(yán)格完善的質(zhì)量保證體系，明確了地方史志的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和確保質(zhì)量的審查驗收制度，對規(guī)范地方史志的編纂、審查、驗收、批準(zhǔn)和出版行為，具有重要的規(guī)范作用。第十五條關(guān)于編纂出版相關(guān)地情文獻(xiàn)實行備案制度及第十八條地方史志作品出版后三個月內(nèi)報送地方史志工作機(jī)構(gòu)的規(guī)定，有利于上級地方史志工作機(jī)構(gòu)對區(qū)域內(nèi)全面情況的把握和有效控制，有利于及時收集、保存史志出版物，充實方志館藏，有利于對區(qū)域內(nèi)地方史志工作的監(jiān)督和指導(dǎo)。《淄博市地方史志工作條例》確立了史志資料保存管理制度。首輪修志時，史志資料管理方面缺乏統(tǒng)一規(guī)范管理，很多珍貴的史志資料散失，對地方史志工作造成了難以挽回的損失。二輪修志中，也發(fā)生了有的修志人員為個人一己之私擅自將史志文稿據(jù)為己有等現(xiàn)象，嚴(yán)重危害了修志工作大局。第十三條規(guī)定“地方史志資料及形成的文稿，由市、區(qū)縣人民政府地方史志工作機(jī)構(gòu)集中統(tǒng)一管理，妥善保存，不得損毀。編纂工作完成后，應(yīng)當(dāng)移交方志館保存、管理，個人不得擅自處置”。這為杜絕此類現(xiàn)象的發(fā)生，提供了法律依據(jù)，并且鑒于市、區(qū)縣兩級方志館建設(shè)已基本到位，將國務(wù)院《地方志工作條例》中“應(yīng)當(dāng)依法移交本級國家檔案館或方志館保存、管理”具體明確為“應(yīng)當(dāng)移交方志館保存、管理”，也避免了不必要的爭執(zhí)、扯皮等問題的產(chǎn)生。
（五）突出強(qiáng)調(diào)了對違反條例行為的法律責(zé)任。
《淄博市地方史志工作條例》突出強(qiáng)調(diào)對違反條例行為的法律責(zé)任，以增強(qiáng)地方立法的法律效果、社會效果。其中，第二十二條列舉出的五項行為是地方史志工作依法行政中遇到的一些主要問題和困難，第二十三條列舉出的四項行為則是地方史志工作機(jī)構(gòu)及其工作人員容易發(fā)生的一些違法、違規(guī)行為。《淄博市地方史志工作條例》在國家和省立法的基礎(chǔ)上，參考各地經(jīng)驗作法，結(jié)合我市實際，對這些違規(guī)違法行為進(jìn)行了細(xì)分和明確，將拒不承擔(dān)志稿撰稿任務(wù)和拒絕提供地方史志資料,擅自編纂出版以行政區(qū)域冠名的地方志書、地方綜合年鑒和相關(guān)地情文獻(xiàn)、拒不向地方史志工作機(jī)構(gòu)報送地方史志出版物及史志機(jī)構(gòu)工作人員的瀆職等行為列入查處范圍，對于基層地方史志工作的持續(xù)健康發(fā)展將起到很好的保障作用。
回顧立法過程，如果說還有什么缺憾的話，《淄博市地方史志工作條例》剛性不足的問題還比較突出。作為立法，無非解決兩個方面的問題，一是應(yīng)該做什么，不該做什么;二是該做的沒做，不該做的做了怎么辦。從該法規(guī)內(nèi)容看，前一個問題解決的比較好，基本上把當(dāng)前本地地方史志工作遇到的困難和問題都涉及到了并做出了相應(yīng)的規(guī)范;而對后一個問題的規(guī)范雖然相對上位法明確、具體了一些，但仍顯得籠統(tǒng)、模糊，不是很好操作。當(dāng)然，這些問題不是地方立法所能解決的，地方立法必須遵循與上位法不抵觸原則，只有國家在全國層面上制定出大的原則和統(tǒng)一的規(guī)范，地方立法才能給以延伸和細(xì)化。這既需要在工作層面上繼續(xù)作出深入實踐和總結(jié)，也需要在立法層面上進(jìn)行科學(xué)探索和升華。
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第一條 為了全面、客觀、系統(tǒng)地記載區(qū)域地情，科學(xué)、合理地開發(fā)利用地方史志資源，服務(wù)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會發(fā)展，根據(jù)國務(wù)院《地方志工作條例》和《山東省地方史志工作條例》，結(jié)合本市實際，制定本條例。
第二條 本市行政區(qū)域地方史志的組織編纂、管理和開發(fā)利用工作，適用本條例。
第三條 本條例所稱地方史志，包括地方志書、地方綜合年鑒和相關(guān)地情文獻(xiàn)。
地方志書，是指全面系統(tǒng)地記述本行政區(qū)域自然、政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會的歷史與現(xiàn)狀的資料性文獻(xiàn)，包括市志、區(qū)縣志、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）志。
地方綜合年鑒，是指全面系統(tǒng)地記述本行政區(qū)域自然、政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會等方面情況的年度資料性文獻(xiàn)，包括市年鑒、區(qū)縣年鑒、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）年鑒。
相關(guān)地情文獻(xiàn)，是指系統(tǒng)記述本行政區(qū)域一定領(lǐng)域情況的資料性文獻(xiàn)，包括機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位及村（社區(qū)）編纂的志書、年鑒和其他資料性文獻(xiàn)。
第四條 市、區(qū)縣人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對本行政區(qū)域地方史志工作的領(lǐng)導(dǎo)，將地方史志工作納入國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計劃，保障地方史志工作機(jī)構(gòu)的工作條件，地方史志工作所需經(jīng)費(fèi)列入本級財政預(yù)算。
第五條 市、區(qū)縣人民政府地方史志工作機(jī)構(gòu)主管本行政區(qū)域內(nèi)的地方史志工作，履行下列職責(zé)：
（一）貫徹執(zhí)行地方史志工作法律、法規(guī)；
（二）組織、指導(dǎo)、督促、檢查地方史志工作；
（三）擬定地方史志工作規(guī)劃和編纂方案；
（四）制定地方史志編纂業(yè)務(wù)規(guī)范；
（五）編纂、審查、驗收地方史志文稿；
（六）建設(shè)地情網(wǎng)站和方志館，開發(fā)利用地方史志資源；
（七）組織整理舊志，征集、保存地方史志文獻(xiàn)；
（八）組織開展地方史志學(xué)術(shù)研究、業(yè)務(wù)培訓(xùn)；
（九）完成本級人民政府和上級業(yè)務(wù)部門交辦的其他任務(wù)。
第六條 編纂地方史志應(yīng)當(dāng)做到存真求實、客觀公正、忠于史實、確保質(zhì)量。任何單位和個人不得要求編纂人員在地方史志文獻(xiàn)中做虛假記述。
第七條 編纂地方史志應(yīng)當(dāng)吸收有關(guān)方面的專家、學(xué)者參加。地方史志編纂人員實行專職與兼職相結(jié)合，專職編纂人員應(yīng)當(dāng)具備相應(yīng)的專業(yè)知識。
第八條 承擔(dān)地方志書、地方綜合年鑒撰稿任務(wù)的單位應(yīng)當(dāng)明確責(zé)任人員，接受本級人民政府地方史志工作機(jī)構(gòu)的指導(dǎo)，按照時間和質(zhì)量要求完成撰稿任務(wù)。
第九條 以市、區(qū)縣行政區(qū)域名稱冠名的地方志書、地方綜合年鑒，由本級人民政府地方史志工作機(jī)構(gòu)組織編纂；以鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）行政區(qū)域名稱冠名的地方志書、地方綜合年鑒，由本級人民政府組織編纂。其他組織和個人不得編纂出版。
第十條 地方志書每二十年左右編修一次。每一輪地方志書編修工作完成后，地方史志工作機(jī)構(gòu)在編纂地方綜合年鑒、向社會提供咨詢服務(wù)、組織和引導(dǎo)基層開展地方史志工作的同時，啟動新一輪地方志書的編修工作。
以市、區(qū)縣行政區(qū)域名稱冠名的地方綜合年鑒，由市、區(qū)縣人民政府地方史志工作機(jī)構(gòu)按照年度組織編纂，以出版年份為序號。
第十一條 承擔(dān)地方志書、地方綜合年鑒撰稿任務(wù)的單位要對所上報稿件進(jìn)行保密審查。地方史志工作機(jī)構(gòu)要組織相關(guān)部門對本級地方志書、地方綜合年鑒文稿進(jìn)行審查，重點審查地方史志文稿的內(nèi)容是否符合保密、檔案等法律、法規(guī)的規(guī)定。
第十二條 市、區(qū)縣人民政府地方史志工作機(jī)構(gòu)依法向本行政區(qū)域內(nèi)機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位及個人征集地方史志資料。有關(guān)單位和個人應(yīng)當(dāng)在規(guī)定時限內(nèi)提供真實、準(zhǔn)確的資料。地方史志工作機(jī)構(gòu)可以對所需資料進(jìn)行閱讀、摘抄和復(fù)制，但涉及國家秘密、商業(yè)秘密和個人隱私以及不符合檔案開放條件的除外。
地方史志資料所有者或者持有者提供有關(guān)資料，可以獲得適當(dāng)報酬。地方史志資料所有者或者持有者不得故意提供虛假資料。
第十三條 地方史志編纂過程中收集到的文字資料、圖表、照片、音像資料、實物等地方史志資料及形成的文稿，由市、區(qū)縣人民政府地方史志工作機(jī)構(gòu)集中統(tǒng)一管理，妥善保存，不得損毀。編纂工作完成后，應(yīng)當(dāng)移交方志館保存、管理，個人不得擅自處置。
第十四條 地方志書、地方綜合年鑒出版實行分級審查批準(zhǔn)制度：
（一）《淄博市志》經(jīng)山東省地方史志編纂委員會審定，報市人民政府批準(zhǔn)后出版；
（二）《淄博年鑒》由市志編纂委員會審定，報市人民政府批準(zhǔn)后出版；
（三）區(qū)縣志由市志編纂委員會審定，報區(qū)縣人民政府批準(zhǔn)后出版；
（四）區(qū)縣年鑒由同級地方史志編纂委員會審定，報區(qū)縣人民政府批準(zhǔn)后出版；
（五）鄉(xiāng)(鎮(zhèn)、街道)志、年鑒由區(qū)縣人民政府地方史志工作機(jī)構(gòu)審查后出版。
第十五條 相關(guān)地情文獻(xiàn)編纂出版實行備案制度：
（一）市級機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體、事業(yè)單位編纂的志書、年鑒向市人民政府地方史志工作機(jī)構(gòu)備案后出版；
（二）區(qū)縣機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體、事業(yè)單位編纂的志書、年鑒向區(qū)縣人民政府地方史志工作機(jī)構(gòu)備案后出版；
（三）村（社區(qū)）編纂的志書、年鑒向區(qū)縣人民政府地方史志工作機(jī)構(gòu)備案后出版。
第十六條 地方志書、地方綜合年鑒文稿上報后，審查機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)認(rèn)真審查，及時出具審查意見；審查未通過的，不得公開出版；在審查過程中發(fā)現(xiàn)存在重大質(zhì)量問題的，應(yīng)當(dāng)退回重修；已經(jīng)通過審查，需要作重大調(diào)整和修改的，應(yīng)當(dāng)重新報審。
第十七條 地方志書、地方綜合年鑒和相關(guān)地情文獻(xiàn)為職務(wù)作品，其著作權(quán)由組織編纂的機(jī)構(gòu)享有，參與編纂的人員依法享有署名權(quán)。
第十八條 地方志書、地方綜合年鑒和相關(guān)地情文獻(xiàn)出版后，編纂單位應(yīng)當(dāng)在三個月內(nèi)將出版物（含紙質(zhì)版、電子版）按照隸屬關(guān)系或注冊登記關(guān)系報地方史志工作機(jī)構(gòu)。人民政府地方史志工作機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在一年內(nèi)通過地情網(wǎng)站向社會公布。
第十九條 市、區(qū)縣方志館應(yīng)當(dāng)向社會開放，公民、法人和其他組織可以利用方志館查閱、摘抄地方史志文獻(xiàn)。
鼓勵單位和個人向方志館捐贈地方史志文獻(xiàn)。對具有收藏價值的資料，方志館應(yīng)當(dāng)向捐贈者頒發(fā)收藏紀(jì)念證書，并給予館存資料的優(yōu)先使用權(quán)。
第二十條 市、區(qū)縣人民政府應(yīng)當(dāng)對在地方史志工作中取得突出成績的單位和個人給予表彰和獎勵。
地方史志作品可以參加社會科學(xué)成果評獎。
第二十一條 違反本條例規(guī)定，有下列行為之一的，由市、區(qū)縣人民政府地方史志工作機(jī)構(gòu)責(zé)令限期改正；逾期不改正的，由市、區(qū)縣人民政府地方史志工作機(jī)構(gòu)提請有關(guān)行政部門依法查處或者給予處分：
（一）無故拖延、拒不提供地方史志資料或者拒不承擔(dān)編寫任務(wù)的；
（二）未經(jīng)批準(zhǔn)，擅自編纂、出版以行政區(qū)域名稱冠名的地方志書、地方綜合年鑒及相關(guān)地情文獻(xiàn)的；
（三）對已經(jīng)審查通過的地方史志文稿擅自進(jìn)行重大改動并出版的；
（四）故意提供虛假資料的；
（五）拒不向地方史志工作機(jī)構(gòu)報送地方史志出版物（含紙質(zhì)版、電子版）的。
第二十二條 地方史志工作機(jī)構(gòu)工作人員有下列行為之一的，由其所在單位對主管人員和其他直接責(zé)任人員予以處分；造成損失的，依法承擔(dān)賠償責(zé)任；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任：
（一）在地方史志編纂中故意加入虛假資料的；
（二）將地方史志編纂工作中搜集的資料和形成的文稿據(jù)為己有的；
（三）將地方史志文稿作為個人著作擅自發(fā)表的；
（四）擅自處置地方史志資料，造成損毀或遺失的。
第二十三條 本條例自2010年1月1日起施行。
解讀《淄博市地方史志工作條例》
一、 立法過程
2009年初，淄博市人大常委會將制定《淄博市地方史志工作條例》工作確定為2009年工作重點。2009年3月，市人大文教委和市史志辦組成聯(lián)合起草班子，開始組織材料；5月中旬，完成《條例（征求意見稿）》起草工作；8月中旬，完成征求意見工作，經(jīng)進(jìn)一步審慎、認(rèn)真地研究修改，形成《條例（草案）》；8月28日，提請市人大常委會主任會議第二十八次會議審議通過；10月29日，《條例（草案修改稿）》獲市十三屆人大常委會第十五次會議審議通過；11月28日，《條例》獲山東省十一屆人大常委會第十四次會議審議通過。
二、立法的突出特點
《淄博市地方史志工作條例》以國務(wù)院《地方志工作條例》和《山東省地方史志工作條例》為立法主要依據(jù)，立足淄博市地方史志工作實際，著眼長遠(yuǎn)發(fā)展，對兩個《條例》中原則性的規(guī)定做了進(jìn)一步的細(xì)化，規(guī)范了一系列操作性更強(qiáng)的配套規(guī)章制度。針對全市史志事業(yè)發(fā)展中存在的亟待解決和潛在的一些問題，通過深入調(diào)研、廣泛論證，在條例中進(jìn)一步明確了政府編修志書的責(zé)任，明確了市、區(qū)縣地方史志工作機(jī)構(gòu)的職責(zé)范圍，明確了各行業(yè)、各部門配合修志、提供資料、承擔(dān)撰稿任務(wù)的義務(wù)，規(guī)范了審查驗收的程序，規(guī)范了編纂人員的權(quán)利、義務(wù)和法律責(zé)任，使之更具有針對性和可操作性。
三、立法的背景和必要性
1981年，淄博市啟動首輪社會主義新方志編修工作，至1996年，1部市志、8部區(qū)縣志全部出齊；2002年，全市啟動第二輪修志工作，市政府規(guī)劃出版10部志書，已出版7部區(qū)縣志和1部高新技術(shù)開發(fā)區(qū)志，其余2部區(qū)縣志都已通過評審，《淄博市志》也已完成總纂。都將于今年底正式出版發(fā)行。《淄博年鑒》于1987年創(chuàng)刊，是全省第一部正式出版的地方綜合年鑒，已連續(xù)出版23卷。全市還編修完成了數(shù)百種部門志、行業(yè)志、專業(yè)志、行業(yè)年鑒等各種地情書籍及相關(guān)地方史志理論研究成果。淄博市地情網(wǎng)站和8個區(qū)縣地情網(wǎng)站相繼建成，實現(xiàn)省、市、區(qū)（縣）三級地情資料庫聯(lián)網(wǎng)。淄博市方志館列入位于淄博新區(qū)的淄博市文化中心規(guī)劃。作為一項承上啟下、繼往開來、服務(wù)當(dāng)代、有益后世的文化基礎(chǔ)事業(yè)，連續(xù)28年的地方志工作和大規(guī)模修志行為，形成了一大批豐富的文化成果和資源寶藏，在資政、存史、教化，為各級領(lǐng)導(dǎo)提供科學(xué)決策、宣傳推介淄博、服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和文化強(qiáng)市建設(shè)等方面發(fā)揮了重要作用。
但是，通過兩輪修志和兩個條例的執(zhí)法實踐，可以發(fā)現(xiàn)我市史志事業(yè)發(fā)展還面臨不少問題和困難，突出表現(xiàn)為：
一是領(lǐng)導(dǎo)重視不夠。從淄博市的情況看，首輪修志結(jié)束后，人才和業(yè)務(wù)都出現(xiàn)了斷檔現(xiàn)象，全市八個區(qū)縣的地方史志工作機(jī)構(gòu)有七個被撤銷或被合并，二輪修志開始后，只好重設(shè)機(jī)構(gòu)，重組人馬，極大地影響了二輪修志的工作進(jìn)度和工作質(zhì)量。現(xiàn)在,二輪修志任務(wù)基本完成,又出現(xiàn)了一些新情況、新問題，如有的區(qū)縣志書出版后修志機(jī)構(gòu)和隊伍被削弱、業(yè)務(wù)骨干被抽調(diào)走；有的地方史志工作機(jī)構(gòu)不是直接置于政府領(lǐng)導(dǎo)之下，領(lǐng)導(dǎo)配備不得力，不到位；有的地方史志工作機(jī)構(gòu)編制不足，編制被其他崗位人員長期占用，有的人員則被長期借調(diào)到其他單位工作；有的地方將史志工作機(jī)構(gòu)當(dāng)成收容站，安排不能勝任工作的人員、不具備相應(yīng)專業(yè)知識和學(xué)術(shù)水平的人員、受處分人員到史志工作機(jī)構(gòu)工作。在機(jī)關(guān)和事業(yè)單位改革中，忽視地方史志工作機(jī)構(gòu)的綜合管理職能和執(zhí)法主體地位，多數(shù)區(qū)縣史志工作機(jī)構(gòu)人員未列為行政編制，導(dǎo)致地方史志工作被社會邊緣化，豐富的地方史志文化資源得不到充分開發(fā)利用，上級業(yè)務(wù)部門部署的工作及自身主要業(yè)務(wù)工作因缺人、缺錢、缺條件等原因受到削弱甚至陷于停頓狀態(tài)，嚴(yán)重影響了地方史志工作的正常開展。
二是社會關(guān)注度不高。不少部門和單位仍然不了解地方史志工作是國家法定的工作任務(wù)之一，缺乏法律、責(zé)任意識，對地方史志工作重視、支持不夠；不少人片面認(rèn)為編史修志完全是史志工作單位的事情，與己無關(guān)；個別承編單位內(nèi)部責(zé)任不清、推諉扯皮，不能按時高質(zhì)量地完成撰稿任務(wù)；有的史志資料所有權(quán)人或持有人拒絕提供修志基礎(chǔ)資料；有的地方或單位受限于領(lǐng)導(dǎo)者個人意圖、喜好和認(rèn)識水平，所提供稿件甚至出現(xiàn)失真問題，等等。《淄博市志》續(xù)修工作中，有的篇目撰稿任務(wù)數(shù)年間不能落實，責(zé)任編輯跑斷腿、磨破嘴也不見效，動輒就要市史志辦的主要負(fù)責(zé)人親自上門做工作；不少篇目撰稿質(zhì)量很差，缺乏基礎(chǔ)性資料，不能使用；有的稿件到撰稿單位征求意見，卻如泥牛入海，甚至再也找不到了，只能返工重寫，致使市志總體進(jìn)度一拖再拖。不少區(qū)縣志二輪志書編修中也普遍存在類似的問題，都在一定程度上增大了史志工作的難度。
三是地方史志工作基礎(chǔ)發(fā)生變化，承編主體難以落實。首輪新方志編修工作是在當(dāng)時計劃經(jīng)濟(jì)的社會環(huán)境下，依靠強(qiáng)有力的行政支持和眾多部門的積極參與，花費(fèi)十幾年的時間才完成的。隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的確立和政府職能的轉(zhuǎn)變以及企事業(yè)單位的轉(zhuǎn)軌改制，二輪修志啟動后，編修史志的工作基礎(chǔ)和組織形式發(fā)生很大變化，原政府系統(tǒng)的許多單位已進(jìn)入市場領(lǐng)域，志書的部分內(nèi)容失去相應(yīng)的承編部門；那些改制后走向市場的企事業(yè)單位，認(rèn)為修志工作不是自己份內(nèi)之事，不愿投入人力、物力和財力，有的干脆拒絕承擔(dān)任務(wù)，極大地阻礙了修志工作的順利開展。并且，隨著社會的發(fā)展，承編單位和人員還會發(fā)生一些變化，產(chǎn)生新的不確定性，從而影響地方史志工作的正常開展和志書質(zhì)量。志書是全面系統(tǒng)的地情資料，缺少哪一個部門和行業(yè)都不全面。
四是上位法的貫徹實施亟需地方法規(guī)的進(jìn)一步細(xì)化和推進(jìn)。國務(wù)院《地方志工作條例》和《山東省地方史志工作條例》是從全國、全省層面上對地方史志工作作出的統(tǒng)領(lǐng)性、原則性、方向性的規(guī)范和界定，對于基層史志工作中的不少方面，未作出詳細(xì)、具體、明確的規(guī)范。如國務(wù)院《地方志工作條例》規(guī)定了地方志包括地方志書和地方綜合年鑒，而對基層大量涌現(xiàn)的部門志、行業(yè)志、山水志等志書或年鑒，未作法律定性，也沒有作出相應(yīng)規(guī)范；再如在處罰方面，對史志工作機(jī)構(gòu)及其工作人員的違法行為還缺乏明確具體的處罰規(guī)范。另外，隨著形勢的發(fā)展和變化，地方史志工作不斷向新的領(lǐng)域開拓，已由傳統(tǒng)的志書編修工作發(fā)展為志、鑒、庫、館和史志資源開發(fā)利用“五業(yè)并舉”；按照省、市地方史志工作規(guī)劃，“地方文獻(xiàn)中心、地情資料中心、區(qū)域研究和課題咨詢中心”建設(shè)已發(fā)展成為一項具有遠(yuǎn)大前景的文化建設(shè)基礎(chǔ)工程。面對地方史志工作實踐中出現(xiàn)的這些新情況、新問題，需要結(jié)合實際情況，在地方立法中做出適當(dāng)?shù)恼{(diào)整和規(guī)范，才能更好地保障兩個條例在當(dāng)?shù)氐呢瀼貙嵤?br>四、增強(qiáng)立法內(nèi)容的針對性和可操作性，突出實效性
我們主要從以下五個方面進(jìn)行了一些探索：
（一）明確“地方史志”的概念，使之覆蓋地方史志工作的全部領(lǐng)域。
地方史志的內(nèi)涵應(yīng)當(dāng)適應(yīng)地方史志事業(yè)發(fā)展的需要，隨著形勢的發(fā)展和地方史志工作領(lǐng)域的不斷拓展而相應(yīng)地豐富和延伸。國務(wù)院《地方志工作條例》第三條將地方志的內(nèi)涵規(guī)定為“包括地方志書、地方綜合年鑒”，地方志分為“省（自治區(qū)、直轄市）編纂的地方志，設(shè)區(qū)的市（自治州）編纂的地方志，縣（自治縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)）編纂的地方志”，只對縣以上的地方志書、地方綜合年鑒作出界定，各級部門和縣以下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村及機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位的史志行為都未包括在內(nèi)。《山東省地方史志工作條例》在第二條中雖然規(guī)定地方史志“是指各級各類志書、年鑒及相關(guān)地情文獻(xiàn)”，從工作面上進(jìn)行了概括，但未從概念上作具體闡述。對此，經(jīng)過反復(fù)研究探討，《淄博市地方史志工作條例》第三條對地方史志的內(nèi)涵和外延都作了比較全面的闡述：“本條例所稱地方史志包括地方志書、地方綜合年鑒及相關(guān)地情文獻(xiàn)。”“地方志書是指全面系統(tǒng)地記述本行政區(qū)域自然、政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會的歷史與現(xiàn)狀的資料性文獻(xiàn)，包括市志、區(qū)縣志、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）志。”“地方綜合年鑒是指全面系統(tǒng)地記述本行政區(qū)域自然、政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會等方面情況的年度資料性文獻(xiàn)，包括市年鑒、區(qū)縣年鑒、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）年鑒。相關(guān)地情文獻(xiàn)是指系統(tǒng)記述本行政區(qū)域一定領(lǐng)域情況的地情資料，包括機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位及行政村（社區(qū)）編纂的志書、年鑒及其他資料文獻(xiàn)”。這樣，從全市的角度，對“地方志書、地方綜合年鑒、相關(guān)地情文獻(xiàn)”的概念進(jìn)行界定，將區(qū)縣以下的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）志、區(qū)縣年鑒、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）和機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位及村（社區(qū)）編纂的志書、年鑒等其他資料性文獻(xiàn)納入地方史志的范疇，既不違背上位法已明確的概念，又比較完整、具體地明確和界定了三個概念的內(nèi)涵和外延，涵蓋了全市史志工作的全部領(lǐng)域，符合全市地方史志工作的實際和現(xiàn)狀，順應(yīng)了地方史志事業(yè)發(fā)展的趨勢和要求。
（二）對上位法的原則規(guī)定進(jìn)行延伸、細(xì)化，使之更具操作性。
地方立法首要的功能就是保證憲法、法律、行政法規(guī)和國家大政方針在本行政區(qū)域內(nèi)得以有效實施。因此，當(dāng)上位法一些規(guī)定過于原則，或因地方特殊性而不能落到實處時，地方立法就應(yīng)該發(fā)揮其應(yīng)有作用。《淄博市地方史志工作條例》第三條全面闡述了地方史志的概念，使之更明確、更具體，一目了然。對過于原則的規(guī)定，則盡量予以細(xì)化、延伸，比如關(guān)于相關(guān)地情文獻(xiàn)編纂出版實行備案制度方面，《山東省地方史志工作條例》第十五條作了 “有關(guān)單位可以自行組織編纂本條例第十三條、第十四條規(guī)定以外的志書、年鑒或者其他地情文獻(xiàn)。編纂單位應(yīng)當(dāng)按照隸屬關(guān)系或者注冊登記關(guān)系報人民政府史志工作機(jī)構(gòu)備案”的規(guī)定，但哪些單位向哪一級史志工作機(jī)構(gòu)備案，在哪個環(huán)節(jié)上備案等都沒有作出具體規(guī)范，可操作性不強(qiáng)，很難落到實處。《淄博市地方史志工作條例》第十五條將其細(xì)化為“（一）市級機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體、事業(yè)單位編纂的志書、年鑒向市人民政府地方史志工作機(jī)構(gòu)備案后出版；（二）區(qū)縣機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體、事業(yè)單位編纂的志書、年鑒向區(qū)縣人民政府地方史志工作機(jī)構(gòu)備案后出版；（三）行政村（社區(qū)）編纂的志書、年鑒向區(qū)縣人民政府地方史志工作機(jī)構(gòu)備案后出版”，這樣規(guī)定，使其有了較強(qiáng)的可操作性，也便于分級管理、分級負(fù)責(zé)，有利于提高相關(guān)志書質(zhì)量。新形勢下的地方史志工作，已從單純地編修地方志書發(fā)展成為將依法記載歷史與研究現(xiàn)實、征集保存地方史志文獻(xiàn)與服務(wù)現(xiàn)實有機(jī)結(jié)合，志、鑒、庫、館和史志資源開發(fā)利用“五業(yè)并舉”的地方史志事業(yè)。因此，結(jié)合淄博史志工作的實際，將市、區(qū)縣地方史志工作機(jī)構(gòu)的職責(zé)加以細(xì)化、延伸，明確規(guī)定為9項，相對增加了“貫徹執(zhí)行地方史志工作法律、法規(guī)”、“建設(shè)地情網(wǎng)站和方志館”“組織開展地方史志學(xué)術(shù)研究、業(yè)務(wù)培訓(xùn)”等職責(zé)。這對于建立史志工作長效機(jī)制，更好地發(fā)揮地方史志工作機(jī)構(gòu)的職能作用，促進(jìn)地方史志工作機(jī)構(gòu)更好地履行其法定職責(zé)，傳承和創(chuàng)新地方史志工作，繁榮地方史志事業(yè)，保障全市地方史志工作的科學(xué)發(fā)展具有重要的意義。
（三）緊密結(jié)合本市實際設(shè)立規(guī)定，增強(qiáng)立法針對性。
《淄博市地方史志工作條例》立法過程中，十分注意在增強(qiáng)針對性上下功夫，比如，針對史志工作機(jī)構(gòu)本身執(zhí)法主體意識不強(qiáng)、社會也普遍認(rèn)為史志部門沒有執(zhí)法職能的片面認(rèn)識，將“貫徹執(zhí)行地方史志工作法律、法規(guī)”列為第五條地方史志工作機(jī)構(gòu)職能的第一項。以保證地方史志工作機(jī)構(gòu)和地方史志工作者作為執(zhí)法主體與管理部門，轉(zhuǎn)變工作理念、工作方式、工作作風(fēng)，增強(qiáng)法制觀念，進(jìn)一步提高依法行政能力，學(xué)會用法律手段管理修志工作；針對修志組織協(xié)調(diào)難度加大、初稿撰稿任務(wù)難以落實、資料征集困難、稿件質(zhì)量差等問題，第八條規(guī)定承編單位“應(yīng)當(dāng)明確責(zé)任人員，接受本級人民政府地方史志工作機(jī)構(gòu)的指導(dǎo)，按照時間和質(zhì)量要求完成撰稿任務(wù)”；針對近年來，市內(nèi)有些社會組織和個人為追逐單純經(jīng)濟(jì)利益，隨意點校、翻新出版舊志，既浪費(fèi)社會資源、又對本地域地方史志工作帶來被動和混亂的問題，在第五條第七項將“組織整理舊志，征集、保存地方史志文獻(xiàn)”明確規(guī)定為地方史志工作機(jī)構(gòu)的法定職責(zé)，突出了地方史志工作機(jī)構(gòu)作為本行政區(qū)域內(nèi)舊志整理合法主體的法律地位，以杜絕舊志整理工作中的無序行為；近年來，在我市社會科學(xué)成果評獎中，有些人片面認(rèn)為地方志書是簡單的資料匯編，不屬于社會科學(xué)成果的范疇，屢屢將地方志書拒于政府社會科學(xué)成果評獎之外。針對這個問題，《淄博市地方史志工作條例》第二十條第二款作出 “地方史志作品可以參加社會科學(xué)成果評獎”的規(guī)定，通過立法形式，對此類問題進(jìn)行規(guī)范；針對在全市二輪修志任務(wù)基本完成的形勢下，有些區(qū)縣領(lǐng)導(dǎo)在貫徹落實“一納入五到位”的要求方面出現(xiàn)松動、弱化趨勢，導(dǎo)致修志機(jī)構(gòu)和隊伍被削弱、業(yè)務(wù)骨干被抽調(diào)走、各項史志業(yè)務(wù)出現(xiàn)停滯，《淄博市地方史志工作條例》在第四條規(guī)定，“市和區(qū)（縣）人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對本行政區(qū)域地方史志工作的領(lǐng)導(dǎo)，將地方史志工作納入國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃，保障地方史志工作機(jī)構(gòu)的工作條件，地方史志工作所需經(jīng)費(fèi)列入本級財政預(yù)算”，基本完整地涵蓋了“一納入（將地方史志工作納入國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計劃）五到位（領(lǐng)導(dǎo)到位、機(jī)構(gòu)到位、經(jīng)費(fèi)到位、隊伍到位、保障條件到位）”的要求，突出強(qiáng)調(diào)了編史修志的官職、官責(zé)和法律責(zé)任，增強(qiáng)了地方立法的針對性，符合全市地方史志事業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的要求和地方立法的基本目的。
（四）將地方史志工作制度化建設(shè)提升到法律層面。
《淄博市地方史志工作條例》把地方史志工作制度化建設(shè)作為立法的一個重要方向，主要目的是通過地方立法，將地方史志工作實踐中一些行之有效且必須長期堅持的業(yè)務(wù)行為和運(yùn)作機(jī)制固定下來，以保障地方史志工作的健康發(fā)展。第九條確立了地方志書、地方綜合年鑒的官修制度，規(guī)定以行政區(qū)域冠名的地方志書、地方綜合年鑒由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）以上人民政府或本級人民政府地方史志工作機(jī)構(gòu)組織編纂，其他組織和個人不得編纂，保證了地方史志的權(quán)威性，突出了地方史志的官職、官修色彩。第十一條規(guī)定了編纂地方志書、地方綜合年鑒實行保密審查制度。這樣規(guī)定對于保證地方史志作品觀點正確、內(nèi)容全面客觀真實，把好政治關(guān)、保密關(guān)和史實關(guān)有重要作用。第十四條規(guī)定了全市地方志書、地方綜合年鑒實行嚴(yán)格的分級審查批準(zhǔn)制度，第十五條規(guī)定了市內(nèi)相關(guān)地情文獻(xiàn)編纂出版實行分級備案制度。第十六條規(guī)定地方史志文稿實行嚴(yán)格的審查出版程序，存在重大質(zhì)量問題的應(yīng)退回重修的制度。通過上述規(guī)定，為編纂出版各級各類志書、年鑒和相關(guān)地情文獻(xiàn)建立起比較嚴(yán)格完善的質(zhì)量保證體系，明確了地方史志的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和確保質(zhì)量的審查驗收制度，對規(guī)范地方史志的編纂、審查、驗收、批準(zhǔn)和出版行為，具有重要的規(guī)范作用。第十五條關(guān)于編纂出版相關(guān)地情文獻(xiàn)實行備案制度及第十八條地方史志作品出版后三個月內(nèi)報送地方史志工作機(jī)構(gòu)的規(guī)定，有利于上級地方史志工作機(jī)構(gòu)對區(qū)域內(nèi)全面情況的把握和有效控制，有利于及時收集、保存史志出版物，充實方志館藏，有利于對區(qū)域內(nèi)地方史志工作的監(jiān)督和指導(dǎo)。《淄博市地方史志工作條例》確立了史志資料保存管理制度。首輪修志時，史志資料管理方面缺乏統(tǒng)一規(guī)范管理，很多珍貴的史志資料散失，對地方史志工作造成了難以挽回的損失。二輪修志中，也發(fā)生了有的修志人員為個人一己之私擅自將史志文稿據(jù)為己有等現(xiàn)象，嚴(yán)重危害了修志工作大局。第十三條規(guī)定“地方史志資料及形成的文稿，由市、區(qū)縣人民政府地方史志工作機(jī)構(gòu)集中統(tǒng)一管理，妥善保存，不得損毀。編纂工作完成后，應(yīng)當(dāng)移交方志館保存、管理，個人不得擅自處置”。這為杜絕此類現(xiàn)象的發(fā)生，提供了法律依據(jù)，并且鑒于市、區(qū)縣兩級方志館建設(shè)已基本到位，將國務(wù)院《地方志工作條例》中“應(yīng)當(dāng)依法移交本級國家檔案館或方志館保存、管理”具體明確為“應(yīng)當(dāng)移交方志館保存、管理”，也避免了不必要的爭執(zhí)、扯皮等問題的產(chǎn)生。
（五）突出強(qiáng)調(diào)了對違反條例行為的法律責(zé)任。
《淄博市地方史志工作條例》突出強(qiáng)調(diào)對違反條例行為的法律責(zé)任，以增強(qiáng)地方立法的法律效果、社會效果。其中，第二十二條列舉出的五項行為是地方史志工作依法行政中遇到的一些主要問題和困難，第二十三條列舉出的四項行為則是地方史志工作機(jī)構(gòu)及其工作人員容易發(fā)生的一些違法、違規(guī)行為。《淄博市地方史志工作條例》在國家和省立法的基礎(chǔ)上，參考各地經(jīng)驗作法，結(jié)合我市實際，對這些違規(guī)違法行為進(jìn)行了細(xì)分和明確，將拒不承擔(dān)志稿撰稿任務(wù)和拒絕提供地方史志資料,擅自編纂出版以行政區(qū)域冠名的地方志書、地方綜合年鑒和相關(guān)地情文獻(xiàn)、拒不向地方史志工作機(jī)構(gòu)報送地方史志出版物及史志機(jī)構(gòu)工作人員的瀆職等行為列入查處范圍，對于基層地方史志工作的持續(xù)健康發(fā)展將起到很好的保障作用。
回顧立法過程，如果說還有什么缺憾的話，《淄博市地方史志工作條例》剛性不足的問題還比較突出。作為立法，無非解決兩個方面的問題，一是應(yīng)該做什么，不該做什么;二是該做的沒做，不該做的做了怎么辦。從該法規(guī)內(nèi)容看，前一個問題解決的比較好，基本上把當(dāng)前本地地方史志工作遇到的困難和問題都涉及到了并做出了相應(yīng)的規(guī)范;而對后一個問題的規(guī)范雖然相對上位法明確、具體了一些，但仍顯得籠統(tǒng)、模糊，不是很好操作。當(dāng)然，這些問題不是地方立法所能解決的，地方立法必須遵循與上位法不抵觸原則，只有國家在全國層面上制定出大的原則和統(tǒng)一的規(guī)范，地方立法才能給以延伸和細(xì)化。這既需要在工作層面上繼續(xù)作出深入實踐和總結(jié)，也需要在立法層面上進(jìn)行科學(xué)探索和升華。
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