沈言：談談對政府債務的幾點粗淺看法
打好防范化解重大風險、精準脫貧和污染防治攻堅戰，是黨中央去年經濟工作會議提出的工作重點，而防范政府債務風險則是防范重大金融風險的題中之義。近年來，習近平總書記對此作出了一系列重要指示，明確指出“各級地方黨委和政府要樹立正確政績觀，嚴控地方政府債務增量，終身追責，倒查責任?！?摘自《習近平談治國理政》第二卷第280頁)我們要把思想統一到黨中央決策上來，真正把防風險作為三大攻堅戰的首要之戰。下面，結合湖南實際，談幾點粗淺看法。
一、政府債務有多少
這恐怕是各級地方政府看似說得清、實則難以說清的一個問題。據省內有關部門統計，全省政府債務總數9000多億元，占GDP比例約30%，低于國際平均警戒線(占GDP60%)，似乎還沒有到需要作為風險來重視的程度。筆者曾參加幾次政府債務的核查，對此有多個口徑，起初是把政府債務分成三類，即政府直接債務、政府具有擔保責任的債務、政府具有一定償還責任的債務。此后有關部門又將政府債務分為“系統內債務”(政府直接舉債)和“系統外債務”(各類政府平臺公司舉借的債務)、“顯性債務”和“隱性債務”。最近，又分為系統內債務、系統外債務和政府具有中長期支出責任的債務(如PPP項目、政府購買服務項目、政府融資租賃項目等)。如果按政府直接舉借的債務，即系統內債務，則前面所說的9000多億元可以說基本準確，但如果將其他政府性債務(主要是政府性平臺公司用于基礎設施、公用市政建設和民生類債務)統統包括進來，則超過系統內債務的2至3倍。如果從風險上看，政府債務總數已接近GDP的80%-100%。當然，沿海地區與內陸地區、經濟發達市縣與不發達市縣自然不會一樣。
二、怎么考核與評價債務
落實習近平總書記提出的“終身問責，倒查責任”，就必然要有一個追責依據。但目前為止，省內還沒有因債務高而追究黨政負責人的先例。這其中，除各級領導干部的認識不夠統一以外，也與我們對債務率的概念還模糊不清有關。據了解，當前作為政府有關部門提出的比較權威的提法至少有三種：一是負債率，即債務總額與國內生產總值之比;二是債務率，即政府債務與各級政府可用財力之比，這是一個相對復雜的數據，政府可用財力包括政府稅收收入、非稅收入和上級對該地的“一般性轉移支付”相加，然后扣除政府用于人員工資、教育開支等剛性支出;三是償債率，是指政府每年收入中扣除各項必要支出后可用于償還債務的資金與政府債務之比。這三個數據，一個比一個復雜，所以不管用哪一個概念都難以精準，因為難以精準也就難以考核，更難以追責。
三、政府債務主要用在哪里
上世紀九十年代以前，地方政府原則上是不能舉債的，尤其是省以下各級政府。但當時在政府預算時，可列入一定的赤字(即支出可略大于收入)。1995年《預算法》實施后，除中央之外，各級地方政府都不能有預算赤字。如果按當時財政收入來講，多數地方政府收入只能用于“吃飯”，而要進行大型基礎設施建設、市政公用設施建設，則主要靠爭取上級政府撥款，于是爭項目、爭撥款成為地方政府的“要務”和“政績”。不知在什么時候，政府可以舉債了，或者政府可以成立公司、以少量的注冊資本融到銀行的大量借款，于是一哄而起、愈演愈烈，許多膾炙人口的口號也由此而生，如“小路小富、大路大富、高速公路快富”，如“善用祖宗的錢(土地)、巧用當代人的錢(發行股票)、敢用子孫的錢(銀行借款)”，如此種種，不一而足。誰敢放開膽子借錢、并能借到錢，誰就是思想解放、有本事，誰不敢借錢就是保守落后。這一思想轉變，只是經歷了二三年，而這一路徑則已經走了30年。不可否認，當年這的確是一個突破，充分調動了地方各級政府的積極性，伴隨中央事權的下放，地方干成了許多過去想也不敢想的大事。如果沒有這個突破，中國基礎設施的大發展、城市面貌的大變化，乃至人民群眾生活水平的大提高不可想象。如果否認這一點，那也不實事求是。但凡事都有個度，過度了，矛盾的性質就會發生變化，這是辯證法的基本觀點。雖然我們現在已經不是當年陳云同志強調的“一要吃飯、二要建設”那個時期，但從政府支出的排序上來講，還是這個道理。前面我們講了政府舉債的積極作用，但也不可否認它的消極作用。首先，它往往不受預算約束;其次，它也容易沖撞“底線”(財政可承受能力);其三，它是各類“政績工程、面子工程、形象工程”的物質基礎。筆者更擔心的是，我們的一些干部就此養成了“大手大腳”“奢侈浪費”、不講科學、不惜民力的壞作風。
四、當前政府債務居高不下的原因
把政府債務控制在適度規模之內，這是多年來中央反復強調的要求，為此國務院組織過多次全國性的清理和審計，但為什么這些年來越“清”越多、越“壓”越高。原因比較復雜，但至少有幾個問題需要指出來。
一是政績觀問題。習近平總書記反復強調的經濟發展進入新常態、新發展理念、堅持以人民為中心的發展思想、摒棄靠鋪攤子抓投資唯GDP的老路子、堅持以質量和效益為中心、依靠創新驅動、實現高質量發展，等等，這在一些干部的頭腦中并沒有牢固地樹立起來，不少人還是滿足于喊口號、搞形式，從傳統的路徑依賴、慣性思維、老路子老辦法中走不出來。
二是指揮棒不靈。我們可以看看多數地方的績效考核，基本還是重顯績、輕潛績。所有考核中，干部考核是核心中的核心。人們看到的是一些“大干快上”“貪大求洋”的人上得快，埋頭苦干、默默無聞的人有時反而上得慢。怎樣真正把“功成不必在我、功成必定有我”的境界變成一個可以衡量的要求，還需要我們去探索、去實踐。
三是各種“利益”的綁架。政府債務要投入基礎設施和城市建設，所以不少從事建筑、設計、施工總承包、房地產開發的企業對此趨之若鶩，通過各種“影響”推動政府高強度、高規格、高負債建設，有的項目往往成倍超概算、超預算;各類銀行、基金受盈利、風險控制等指標驅動，也愿意將錢借給政府或以政府投資為主的項目公司，以圖穩定的收益。再有一些行政事業單位以內部高息集資等形式，推動負債搞建設，以謀取小團體“福利”和個人利益。
四是政府化債舉措被“異化”。為了減輕地方政府債務，2015年國家以“置換債”的形式發行15萬億債券，這本是一件好事，減少地方政府債務利息1.2萬億元(摘自2018年政府工作報告)。但是，由于沒有更嚴格的對政府舉債的限制措施，一些地方政府因利息負擔降低而引發了新的舉債動機。一些銀行以借新債、補舊債的方式，把因發行“置換債”的利息損失又拿了回去。政府大力推行的PPP和政府購買服務，初衷是為了引導各類社會資本進入有投資收益的基礎設施和垃圾焚燒處理、污水處理等公用設施領域。然而就像國際上一些慣例到了中國“水土不服”一樣，由于一些地方各種規范限制條件沒跟上，引發了各級更加強烈的投資沖動。據對一些政府PPP項目的分析，絕大多數是沒有現金流和穩定投資回報的項目，合作方也多為政府、銀行和大型國企。一些地方的學校、醫院、辦公樓、地下管網、非收費公路都成了融資租賃的“標的物”。
五是約束機制缺失。對各種違規舉債、變相舉債，政府約束機制嚴重缺失，甚至一些地方的人大向金融部門出具擔保函，政府放寬了對各級地方投資項目審批限制，使一些超越自身能力和超越發展階段的項目獲得了各種許可，拿到了“路條”。文件規定中的檢查、審計、追責沒有真正落到實處，甚至成了一紙空文。
五、控制地方政府債務的幾點建議
1.深學篤用習近平新時代中國特色社會主義經濟思想。特別是對習近平總書記在城市工作會議、金融工作會議、農村工作會議和歷次經濟工作會議上的重要講話精神，各級領導干部必須原原本本學、對照問題學，切實轉變發展理念，增強風險意識，遵循經濟規律，樹牢“功成不必在我”的正確政績觀。
2.摸清底數、設置底線。通過嚴格的檢查、審計、督查，徹底摸清政府債務的底數，各級黨委和政府要負起主要責任，各級國有銀行要增強大局意識，積極主動配合。對政府類平臺公司要加強清理，嚴格控制增量、減少存量。對各類土地要嚴格用途管理。什么是“超越自身能力”和“超越發展階段”，要盡可能明確界限和底線，對債務率的規定和考核要化繁為簡、清晰明了。
3.對政府性大型公益性投資要設置負面清單管理。列入清單的要上收權限、從嚴審批，以體現簡政放權、放管結合。
4.啟動追責機制。習近平總書記多次講過，對債務問題，我們不能“擊鼓傳花”“新官不理舊賬”。要啟動倒查機制和追責機制，對一些不顧需要和可能，嚴重脫離實際且可能對今后發展造成重大影響的要終身問責。對此，我們要從法律、制度、考核、獎懲上予以具體明確，堅決克服一方面債務纏身、一方面卻“風光得意”，讓債務重的地方過上“緊日子”，增強危機感。
5.要開“前門”、堵“旁門”。中央政府和省級政府要適當擴大政府專項債的發行數額，并明確適用范圍和審批權限。要把債務額度與地方收入掛鉤，與中央轉移支付掛鉤。要進一步明確地方事權與財權，增強地方政府“當家理財”的自覺性和責任感。各級政府應當將政府債務納入預算。各級人大要切實加強對預算的監督。在處置政府債務風險中要分清輕重緩急，慎用“急剎車”，防止“硬著陸”。
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