2018年常務會會前學法之五《不動產(chǎn)登記暫行條例》
一、《條例》概況
《條例》于2014年11月24日經(jīng)李克強總理簽署，2015年3月1日起正式施行，其頒布實施標志著我國不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度的正式建立。《條例》的上位法依據(jù)是2007年頒布實施的《物權法》，隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，我國原有的不動產(chǎn)分散登記體制，已不能適應社會管理和社會經(jīng)濟活動的要求。分散登記直接導致資源資產(chǎn)利用效益和社會管理效益低，交易活動不安全，公民和社會組織行使物權權利不方便等問題。針對這些問題，催生了《條例》的出臺。
一、《條例》頒布實施的目的意義和基本原則
（一）目的意義。不動產(chǎn)統(tǒng)一登記指對不動產(chǎn)登記“統(tǒng)一登記機構、統(tǒng)一登記依據(jù)、統(tǒng)一登記簿證、統(tǒng)一登記信息平臺”，在現(xiàn)實生活中具有積極意義：一是有利于摸清一個地區(qū)甚至全國的不動產(chǎn)家底，為國家和各個地方制定宏觀經(jīng)濟政策和中長期發(fā)展戰(zhàn)略提供原始基礎資料。同時也為公眾關注的反腐敗、抑制房價、開征房產(chǎn)稅等政府性決定提供詳實和準確的數(shù)據(jù)資料；二是有助于建立全國統(tǒng)一的征信體系，促進不動產(chǎn)登記信息更加完備、準確、可靠，方便不動產(chǎn)的查詢，有力預防利用不動產(chǎn)進行違法活動；三是有助于各類產(chǎn)權在市場中合理地流動和配置。市場經(jīng)濟的完善和發(fā)展，依賴于統(tǒng)一產(chǎn)權制度的確立，不動產(chǎn)統(tǒng)一登記后，特別是農(nóng)村地籍調查和農(nóng)村土地確權登記頒證，有助于農(nóng)村土地產(chǎn)權制度的進一步完善，推動農(nóng)村產(chǎn)權流轉交易公開、公正、規(guī)范運行；四是有利于方便不動產(chǎn)權利人實現(xiàn)權益。不動產(chǎn)幾乎涉及每一個國民，保障不動產(chǎn)權利人盤活不動產(chǎn)，實現(xiàn)相應權益關系到廣大人民群眾的切身利益。不動產(chǎn)統(tǒng)一登記后，避免了群眾辦理登記時到多個部門申辦的現(xiàn)象，不僅方便了群眾辦事，同時為不動產(chǎn)權利人在登記、評估、轉讓、低押等方面極大地提供了方便，保證了不動產(chǎn)交易的便捷與安全。
（二）基本原則。為貫徹落實《國務院機構改革和職能轉變方案》有關要求，《條例》主要遵循四條基本原則：一是統(tǒng)一規(guī)范。明確一個部門負責登記，并對機構設置、簿冊管理、基本程序、信息共享與保護提出統(tǒng)一要求；二是嚴格管理。重點規(guī)范登記行為，強化政府責任，提高登記質量，增強不動產(chǎn)登記的嚴肅性、權威性和公信力；三是物權穩(wěn)定。明確已經(jīng)發(fā)放的權屬證書繼續(xù)有效，已經(jīng)依法享有的不動產(chǎn)權利不因登記機構和程序的改變而受到影響；四是簡明扼要。主要圍繞實現(xiàn)“四統(tǒng)一”作出原則規(guī)定，對一些操作性規(guī)定，在今后的配套實施細則和技術規(guī)程中予以細化。
二、《條例》的主要內容體現(xiàn)
《條例》按形式結構分為總則、不動產(chǎn)登記簿、登記程序、登記信息共享與保護、法律責任和附則共6章35條。在整合吸收土地登記辦法、房屋登記辦法等有關內容的基礎上，結合近年來不動產(chǎn)登記實踐，按照既尊重現(xiàn)實又繼承、提升的思路，主要內容體現(xiàn)在以下七個“明確”上。
(一）明確統(tǒng)一了不動產(chǎn)登記的范圍和類型
一是對不動產(chǎn)登記和不動產(chǎn)的基本概念予以明確界定。《條例》規(guī)定，不動產(chǎn)登記是指不動產(chǎn)登記機構依法將不動產(chǎn)權利歸屬和其他法定事項記載于不動產(chǎn)登記簿的行為。不動產(chǎn)是指土地、海域以及房屋、林木等定著物。二是明確了登記的不動產(chǎn)權利范圍。充分體現(xiàn)程序法為主、兼顧實體法的立法定位，以《物權法》所有權、用益物權和擔保物權的分類為基礎，在繼承現(xiàn)行相關法律規(guī)定的不動產(chǎn)物權基礎上，進行歸類融合，適度“化學反應”，以羅列的方式列舉了集體土地所有權、房屋等建筑物和構筑物所有權、森林和林木所有權等十大項、十余種權利類型，明確了不動產(chǎn)登記的物權體系，基本實現(xiàn)了全覆蓋，統(tǒng)一了登記范圍。三是明確了不動產(chǎn)登記的類型。《條例》將不動產(chǎn)登記分為首次登記、變更登記、轉移登記、注銷登記、抵押登記、更正登記、異議登記、查封登記等8大類。
(二）明確統(tǒng)一了不動產(chǎn)登記的機構和人員
一是落實了國務院關于機構統(tǒng)一的要求，明確了不動產(chǎn)登記機構的設置。《條例》明確規(guī)定，國務院國土資源主管部門統(tǒng)一負責指導、監(jiān)督全國不動產(chǎn)登記工作；縣級以上地方人民政府應當確定一個部門為本行政區(qū)域的不動產(chǎn)登記機構，負責不動產(chǎn)登記工作，并接受上級人民政府不動產(chǎn)登記主管部門的指導、監(jiān)督。確保了各層面登記機構的統(tǒng)一和上下對口，強化了登記機構的法律地位。二是明確了登記機構的管轄范圍，落實了《物權法》“屬地登記”的原則，同時，實事求是地明確界定了例外的特殊情形。《條例》規(guī)定，不動產(chǎn)登記由不動產(chǎn)所在地的縣級不動產(chǎn)登記機構辦理；直轄市、設區(qū)的市人民政府可以確定本級不動產(chǎn)登記機構統(tǒng)一辦理所屬各區(qū)的不動產(chǎn)登記。對于跨縣級行政區(qū)域的不動產(chǎn)登記，規(guī)定了分別辦理、協(xié)商辦理和指定辦理。三是明確了登記人員和隊伍建設管理的要求。《條例》強調，不動產(chǎn)登記人員應當具備與不動產(chǎn)登記工作相適應的專業(yè)知識和業(yè)務能力。不動產(chǎn)登記機構應當加強對不動產(chǎn)登記人員的管理和專業(yè)技術培訓。突出強調了不動產(chǎn)登記人員的專業(yè)性和職業(yè)性，對登記人員的專業(yè)知識和技術培訓等做了原則性要求，為建立一支專業(yè)化、高水平的不動產(chǎn)登記人員隊伍，確保不動產(chǎn)登記質量和水平，提供了制度保障。
(三）明確統(tǒng)一了不動產(chǎn)登記簿
不動產(chǎn)登記簿是不動產(chǎn)物權歸屬和內容的根本依據(jù)。《條例》以專章的方式，從登記簿的統(tǒng)一、內容、編制、介質、保管及救濟措施等重點環(huán)節(jié)，建構了不動產(chǎn)登記簿的法律制度體系。一是明確了要統(tǒng)一登記簿。規(guī)定不動產(chǎn)登記機構應當按照國務院國土資源主管部門的規(guī)定設立統(tǒng)一的不動產(chǎn)登記簿。二是明確了不動產(chǎn)登記簿“物的編成”原則。規(guī)定不動產(chǎn)登記以不動產(chǎn)登記單元為基本單位，不動產(chǎn)單元具有惟一編碼，這為不動產(chǎn)權籍調查和不動產(chǎn)登記簿冊設計提供了法律依據(jù)。三是明確了登記簿的內容。主要包括權利的自然狀況、權利狀況、權利限制、提示事項等，即不動產(chǎn)物權的主體、客體和權利內容。四是明確了登記簿的介質形式。指出不動產(chǎn)登記簿應當采用電子介質，暫不具備條件的，可以采用紙質介質。不動產(chǎn)登記機構應當明確不動產(chǎn)登記簿惟一、合法的介質形式。五是著重強調了登記簿的公信力。規(guī)定不動產(chǎn)登記機構應當依法將各類登記事項準確、完整、清晰地記載于不動產(chǎn)登記簿。任何人不得損毀不動產(chǎn)登記簿，除依法予以更正外不得修改登記事項。六是明確了不動產(chǎn)登記簿的統(tǒng)一管理要求。規(guī)定不動產(chǎn)登記簿要由不動產(chǎn)登記機構統(tǒng)一管理、永久保存，并指定專人負責，建立健全相應的安全責任制度。做出這樣的規(guī)定，也表明包括不動產(chǎn)登記簿在內的不動產(chǎn)登記資料有別于一般的檔案資料，必須由不動產(chǎn)登記機構統(tǒng)一管理。
(四）明確統(tǒng)一了登記的程序要求
《條例》對登記程序的規(guī)定，落實了黨中央、國務院簡政放權、構建服務性政府的根本要求，彰顯了簡化程序、高效便民的基本原則。一是充分尊重申請人意愿。規(guī)定了依申請登記，并以共同申請為原則，單方申請為例外，允許申請人在登記完成前可以自愿撤回登記申請。同時，《條例》還列舉了可由當事人單方申請的具體情形，形成了目錄清單，確保公開規(guī)范。二是明確了登記申請?zhí)峤坏牟牧稀楸阌诋斒氯颂崞鸬怯浬暾垼稐l例》對登記申請?zhí)峤坏牟牧线M行了概括列舉，并規(guī)定登記機構能夠通過互通共享取得的信息，不得要求申請人重復提交。同時，規(guī)定登記機構要在辦公場所和門戶網(wǎng)站公開申請登記所需材料目錄和示范文本等信息，切實便民利民。三是明確了登記審查程序。突出強調了當場審查受理和簡化高效的原則，明確登記機構對登記申請要當場做出回應，如果不受理還要向申請人書面說明原因，未當場書面告知申請人不予受理的則視為受理，這樣的制度安排可以最大限度地方便企業(yè)和群眾，避免在不動產(chǎn)登記受理申請中的推諉扯皮。同時，規(guī)定了不動產(chǎn)登記機構的查驗和實地查看職責的具體內容，通過法定職責，促使登記機構必須作為，確保登記的公信力和權威性；明確了登記時限要求，規(guī)定不動產(chǎn)登記機構應自受理申請之日起30個工作日內辦結登記手續(xù)。
(五）明確統(tǒng)一了登記信息平臺和查詢服務制度
一是明確登記信息平臺建設與互通共享的責任主體與客體范圍及要求。《條例》明確規(guī)定，國務院國土資源主管部門牽頭建立統(tǒng)一的不動產(chǎn)登記信息管理基礎平臺，各級登記機構的信息要納入統(tǒng)一基礎平臺，實現(xiàn)信息實時共享；同時，規(guī)定國土資源、公安、民政等有關部門要加強不動產(chǎn)登記有關信息互通共享，明確了不動產(chǎn)登記機構以及不動產(chǎn)管理部門在統(tǒng)一的不動產(chǎn)登記信息管理平臺上實現(xiàn)信息的實時互通共享機制。這一制度設計下，既方便了群眾依法查詢不動產(chǎn)登記資料，也便于機構高效開展登記審核工作，最大限度保證登記內容的真實性和市場交易安全。二是明確登記資料查詢復制的主體權限及保密責任主體等要求。《條例》規(guī)定，權利人、利害關系人享有依法查詢、復制不動產(chǎn)登記資料的權利，同時對查詢獲得的不動產(chǎn)登記信息、資料的使用進行規(guī)范，規(guī)定了查詢人對查詢信息的保密義務，進一步細化了《物權法》的內容，彰顯了不動產(chǎn)登記資料的社會化服務價值要義。
(六）明確了不動產(chǎn)登記有關法律責任
為確保登記質量，提升登記公信力，《條例》從申請人、登記機構、信息共享單位及其工作人員等不同層次主體出發(fā)，分別明確規(guī)定了相關法律責任。例如：對登記機構工作人員虛假登記等濫用職權、玩忽職守行為，偽造編造不動產(chǎn)登記證書等行為，以及非法泄露或利用不動產(chǎn)登記資料行為，分別規(guī)定了相應的民事、行政和刑事責任。同時，還特別重申了《物權法》錯誤賠償責任制度。
(七）明確了《條例》施行前后有關工作的銜接過渡要求
為維護群眾物權權益的穩(wěn)定性、連續(xù)性，《條例》規(guī)定，本條例施行前依法頒發(fā)的各類不動產(chǎn)權屬證書和制作的不動產(chǎn)登記簿繼續(xù)有效。考慮到土地承包經(jīng)營權工作開展的現(xiàn)實狀況，《條例》規(guī)定過渡期內的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權登記，按照國家有關規(guī)定執(zhí)行。同時，《條例》明確指出，本條例實施前公布的行政法規(guī)有關不動產(chǎn)登記的規(guī)定與本條例規(guī)定不一致的，以本條例規(guī)定為準。體現(xiàn)了按照《物權法》第十條規(guī)定，授權《條例》對不動產(chǎn)統(tǒng)一登記有關內容做出規(guī)定的法律權威性。
近年來，國家對水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂以及探明儲量的礦產(chǎn)資源等自然資源的所有權將進行確權登記，建立統(tǒng)一的確權登記系統(tǒng)和制度，現(xiàn)已明確自然資源確權登記以不動產(chǎn)登記為基礎，已經(jīng)納入《條例》的不動產(chǎn)權利，按照不動產(chǎn)登記的有關規(guī)定辦理，不再重復登記。從而進一步推進了自然資源確權登記法治化建設進程，所以，對《條例》的學習、領悟就顯得尤為重要。
三、我市不動產(chǎn)登記工作開展情況
在市委、市政府的堅強領導下，在市級機關部門的大力支持下，我局迅速開展了職能整合、人員劃轉、窗口、平臺建設以及臨聘人員招聘培訓、制度建設等工作。并于2016年9月30日頒發(fā)了我市首批不動產(chǎn)登記證書，實現(xiàn)了不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度在我市順利落地和規(guī)范運行。2017年，市不動產(chǎn)登記中心受理群眾不動產(chǎn)登記申請8.6萬余件，受理開發(fā)企業(yè)首次登記申請8.2萬余戶，發(fā)放不動產(chǎn)權利證書、證明15萬余本，并通過不斷優(yōu)化工作流程，提升工作效率等多重舉措，現(xiàn)已將涉及群眾的轉移、抵押登記從國家法定30個工作日縮短至5個工作日，得到了市委市政府首肯和人民群眾的一致好評。
（一）不動產(chǎn)登記制度順利落地。自2016年9月26日起，我市實行了全域不動產(chǎn)登記，停舊頒新，并先后完成了職能整合、機構設置、人員劃轉、電子數(shù)據(jù)移交等工作，落實了辦公場地、窗口建設、信息平臺建設、上崗人員業(yè)務培訓等相關軟硬件配套工作，最終實現(xiàn)了不動產(chǎn)登記制度的順利落地和平穩(wěn)過渡。
(二）不動產(chǎn)登記工作有序推進。我市緊密圍繞為民服務這一宗旨，狠抓標準化建設工作，通過厘清工作思路、規(guī)范服務事項、明確職責邊界，優(yōu)化政務公開等舉措，相繼出臺了涉及窗口服務、人員管理、績效考核、工作流程等制度規(guī)范，同時加快數(shù)據(jù)整合，實現(xiàn)互通共享，2017年6月20日前，實現(xiàn)了全市不動產(chǎn)登記信息實時上報，成功率達94%以上。并在11月20前完成9縣（市、區(qū)）市級不動產(chǎn)存量數(shù)據(jù)整合匯交任務，通過了省廳相關技術部門的檢測。
(三）不動產(chǎn)登記效率大幅提升。經(jīng)過兩次登記流程再造與優(yōu)化，將辦理時限由法定30個工作日提升到開發(fā)商的首次登記10-15個工作日，群眾個人的轉移登記5-7個工作日，抵押登記5個工作日。綜合提速是率達到60%以上，得到了人民群眾的廣泛好評和贊揚。通過不懈努力，預計今年10月起全市不動產(chǎn)登記效率將再上一個新臺階。
(四）不動產(chǎn)登記模式大膽探索。為真正做到“讓信息多跑路，群眾少跑腿”，我們與房管、稅務等部門緊密協(xié)調，將聯(lián)合探索“一窗受理、并聯(lián)審批、信息共享、結果互認、權責各擔、高效便民”的房屋交易產(chǎn)權管理與不動產(chǎn)統(tǒng)一登記新模式。目前，全市不動產(chǎn)登記業(yè)務收件信息流轉共享平臺開發(fā)工作也已接近尾聲。相信新平臺模式實施后，將進一步提升工作效率，方便群眾辦事，確保不動產(chǎn)登記效率有效提升。
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