城市總規：新一輪改革探索啟動
“不謀全局者，不足謀一域”，作為統領一座城市長遠發展、戰略引領的城市總體規劃，在改革開放的40年里為推動中國城鎮化健康發展發揮了重要作用。同時，面臨新時代國家現代化治理體系建設的新要求，總體規劃的改革也提上了議事日程。
城市就像一本書，從中可以看到它的抱負，而規劃則是目錄，讓人得以窺見發展大潮中的城市風骨。
近日，深圳等15個全國首批總規編制試點城市初步成果陸續上交，新一輪城市總規改革開始啟動。
有分析人士指出，過去40年里，城市總體規劃是服務于社會經濟增長與城市空間拓展的“藍圖”，注重“宏大敘事”的目標制定，注重以功能分區為主的空間資源配置。隨著宏觀經濟與城鎮化發展模式的調整，城市規劃也應與時俱進，積極調整規劃理論、技術標準與管理方法。未來城市總規應更關注解決人民群眾切實所需，更注重提高城市發展建設的品質，更注重提升規劃管理的精細化水平。
總規40年
改革開放40年里，中國城市發展建設的穩步推進與規劃工作密不可分。
20世紀80年代，中國沿海地區迎來了特區建設和沿海開放城市新城開發的第一個高潮，以深圳為代表的一些城市規劃走在了時代的前列。順應時代發展所需，1984年中國出臺了《城市規劃條例》，首次將規劃的長遠發展安排與綜合部署法制化。
20世紀90年代初是中國經濟全面發展的重要時期，伴隨著開發區的大量涌現，城市發展建設步入了快車道。1990年施行的城市規劃法明確了城市總體規劃的地位，同時指出“城市建設和發展的藍圖，是建設和管理城市的基本依據”。
其后，由于20世紀末和21世紀初開始的大規模人口遷移浪潮，城市發展面臨的新問題日趨復雜，城鄉統籌問題也更加凸顯，推動了2008年城鄉規劃法出臺。新的規劃法明確提出，要統籌安排城市與一定范圍內鄉村的發展建設，并提出“改善人居環境，集約高效合理利用城鄉土地，促進城鄉經濟社會全面科學協調可持續發展”是規劃的基本宗旨。
2011年前后，中國的城鎮化率邁過了50%大關，進入了城市型社會，城市在國家社會經濟中的作用舉足輕重。2013年底和2015年底先后召開了中央城鎮化工作會議和中央城市工作會議。
“不謀全局者，不足謀一域”，作為統領一座城市長遠發展、戰略引領的城市總體規劃，在過去40年里為推動中國城鎮化健康發展發揮了重要作用；同時，面臨新時代國家現代化治理體系建設的新要求，總體規劃的改革也提上了議事日程。
總規中的城鎮化壯舉
過去40年里，中國的城鎮化是世界人口遷移史上的壯舉，各級城市成為中國社會經濟發展的重要載體和發展引擎。
2016年底，中國的城鎮化率達到57.35%，自1978年以來以年均1個百分點的速度快速增長。當前中國的城鎮常住人口約7.93億，100萬人口以上的城市已經達到100座，是改革開放初期同等規模城市數量的5.5倍。中國萬億元規模的城市數量，也從2000年的北上廣三座快速增加到2016年的12座。正是由于中國建立了較為完備的規劃法律體系，形成了一套以總體規劃為核心，分層次、多專業協同的規劃技術體系，規劃的戰略性、全局性為城市空間的合理擴張奠定了良好的基礎，也為發展留足了空間，總體上適應了人口與經濟的快速聚集。
主要體現在以下幾方面的積極作用：
第一，有效引導了城市的集約節約發展。中國人口眾多，人地關系緊張的基本國情長期存在，城市規劃始終堅持城市土地集約、高效利用的原則，引導空間的合理擴張。城鄉規劃法第四條指出：“制定和實施城鄉規劃，應當遵循城鄉統籌、合理布局、節約土地、集約發展和先規劃后建設的原則。”從人均城鎮建設用地水平來看，2014年全國城鎮人均建設用地118平方米，其中城市（包括縣城）人均建設用地108平方米，建制鎮人均建設用地130平方米。總體上看，中國與其他國家的城市用地利用水平基本相當，特別是大城市的土地集約利用更加明顯。從特大城市的中心城區（約15公里圈層以內）人均建設用地來看，北京、上海分別為74.5平方米、54平方米，與東京、紐約的用地水平相當。當然，由于過去工業化發展階段特征，中國城市的工業、倉儲用地比重偏高，公共服務、綠地等用地比重偏低，未來需要加大城市內部用地結構優化調整力度。
第二，保障城市發展建設的有序性。城市總體規劃在底線管控與彈性引導方面為引導城市各項功能和設施的合理布局發揮了重要作用。深圳自1986年以來的三版城市總體規劃都堅持了這一原則，在近40年里一直堅持生態空間與城鎮空間的有序共存。1986年的特區總體規劃提出了帶狀組團的彈性規劃，超前預留了福田中心區，為當前的福田商務cbd開發建設奠定了堅實基礎。2010年第三版總體規劃編制時期，深圳已經是一千萬人口規模的超大城市，人口與資源、生態環境的矛盾十分突出。為此，該版規劃提出了底線約束和存量挖潛的總體思路，通過劃定基本生態控制線并立法加以保護，為保障深圳的整體生態環境品質提供了有力支撐。此外，城市總體規劃在支撐國家重大戰略部署方面也發揮了積極作用，如北川新縣城建設立足于規劃“一個漏斗”的技術統籌思路，有序引導總體規劃、控制性詳細規劃和各類開發建設工作的銜接，使得北川新縣城能在盡可能短的時間內恢復生產生活，并展現出地震災后的新風貌、新氣息。
第三，促進了城市與區域的協調發展。城市規劃不僅對城市內部各項功能、設施的空間進行安排，也對區域層面的發展與保護工作加以引導。城鄉規劃法指出在國家、省（區）層面上應分別編制全國城鎮體系規劃和省域城鎮體系規劃，應重點對區域的資源與生態環境保護，城鎮空間布局與規模調控，重大基礎設施布局等內容加強規劃引導。這些規劃指引需要所在省域內的所有城市總體規劃來落實。人口十分稠密且經濟發達的浙江省，自1996年以來先后編制過兩輪省域城鎮體系規劃，為統籌全省城鎮發展“一盤棋”，促進城鄉統籌發展和引導區域協調發展奠定基礎。尤其是面對浙江省城鎮高度密集，城市功能特色鮮明的特點，2011版國務院批復的規劃提出建設杭州、寧波、溫州、金華-義烏大都市區，有效指導了城鎮間的協調發展，形成了共建共享的發展局面。
第四，立足“多規合一”提高空間資源的管理效能。城市總體規劃雖然核心在于空間資源的配置，但其涉及的發展目標、發展策略關系到城市的方方面面。規劃在統籌各行業部門的空間類規劃方面發揮了積極作用，尤其是對于發改部門目標、國土部門指標、環保部門政策等方面加強空間統籌與指標分解落地。如廈門市立足“美麗廈門”城市發展戰略，通過將目標與各項指標分解落實到每個功能單元，提高了空間資源的統籌利用效率；通過制定“一張藍圖”規劃實施策略，有效保障了生態與城鎮空間的合理布局；通過建立“多規合一”協同管理信息平臺，極大地提高了各業務部門的管理效率。
總規下一站
中國經濟正從高速增長階段轉向高質量發展階段；城鎮化發展也由于勞動力結構、年齡結構等因素影響進入中速增長時期。這些階段性特點對中國城市發展建設產生深刻影響，也直接傳導到城市規劃。
著眼于中央提出的建設“美麗中國”發展愿景，本著城市讓生活更美好的宗旨，總體規劃應牢牢把握以人為本的基本要義，應更關注解決人民群眾切實所需，更注重提高城市發展建設的品質，更注重提升規劃管理的精細化水平。
未來城市總體規劃的改革有以下幾方面突出任務：
一是尊重城鎮化發展客觀規律，科學預測發展規模。中國勞動力總量在2015年前后出現了拐點，將對未來人口的流動逐步產生影響，人口在不同區域、各級城鎮中的聚集與流動也會出現新的變化。總體上，除了少數城市還會繼續保持較高水平的外來人口凈流入量，絕大部分城市的人口流入量可能顯著低于過去10年。因此，把握城鎮化發展的大趨勢，合理分析人口的年齡結構和受教育水平，科學預測人口尤為重要。
同時，中國的產業結構也整體向第三產業主導的方向轉變，各城市應把握好自身的產業經濟和城市服務功能發展方向，合理調整并預測就業結構，從而有的放矢地推進各項社會事業的發展。對于城鎮建設用地規模的預測也應遵循“框定總量、限定容量、盤活存量、做優增量、提高質量”總體原則。深圳市在2010版城市總規中就高度重視存量用地的優質優用，并對城市更新政策進行調整，做到清清楚楚管理每一寸土地。在當前宏觀經濟形勢下，如果不切實際地走土地過度投放的外延擴張發展道路，城市發展的債務風險可能會顯著上升。
二是切實提高城市的宜居水平。城市總體規劃應進一步強化底線管控思維，在系統保護“山水林田湖草”生態系統基礎上，劃定生態保護紅線、基本農田控制線和城鎮開發邊界；通過建立全域覆蓋、剛性傳導、分級分類的管控體系來切實引導城鎮和各類園區的理性發展建設。同時要尊重自然，師法自然，進一步加強城市設計；要全面系統保護歷史文化遺產，并將中國傳統文化元素融入城市規劃，最終實現“望山見水，記得住鄉愁”的山水城市。在城市總體規劃中突出城市生態治理、城市修補工作，最終實現在綠水青山中建設風景宜居城市。
三是增強人民群眾幸福感和獲得感。隨著中國城鎮化進入后半程，人民群眾對于城市各項服務的期盼更為強烈，十九大報告指出“完善公共服務體系，保障群眾基本生活，不斷滿足人民日益增長的美好生活需要”，這是城市規劃者面臨的新任務。應堅持人民城市為人民的原則，加強城市規劃在保障各項公共服務和民生工程建設方面的積極作用，著力提升城鎮化發展的質量。要以治理“大城市病”為突破口，以解決城市無序蔓延、交通擁堵、房價高漲、大氣污染等問題為重點，不斷完善規劃舉措與配套政策設計。尤其是改變過去忽視住房保障的問題，加強租售住房的長期目標統籌，并通過總體規劃在空間上給予保障住房更多的預留空間。此外，應加強貧困地區的規劃服務，強化基本公共服務均等化，不斷提高民生保障和公共服務供給水平。
四是提高精細化治理水平，促進城市包容發展。未來20年里城市發展的動力更多源自內部空間結構的優化調整，城市存量空間利用和舊城更新將成為城市發展的重要任務之一；與此同時，如何保障當前大量外來務工人員及隨遷家庭的有序落戶也是城市發展面臨的重大挑戰。城市規劃應進一步向下延伸，注重社區、街道層面的規劃引導和管控，幫助基層政府提高城市管理的精細化水平。在社區層面，應以15分鐘生活圈作為社會治理和社區公共資源配置的基本單元，將本地人口和外來人口的需求統籌好，切實將外來人口融入并留在城市。同時應做好微觀層面土地的綜合開發評估與政策設計，將軌道、停車場、綜合體規劃，綠地景觀設計，環境治理與城市社區規劃、城中村改造等工作統合好，實現城市的精明增長。順應城市發展區域化趨勢，通過總體規劃從都市區、城鄉一體化協調區層面上統籌中心城市、外圍鎮和鄉村地區發展建設，構建一個開放的城市增長空間，滿足更多人口的就業與居住需求。
五是面向未來城市發展，建設智能城市。當前新的科學技術對于城市發展產生了持續積極的影響，對于生產、生活和休閑娛樂方式產生了深刻影響。特別是隨著人工智能、共享經濟、物聯技術、無人駕駛、低碳節能、智慧中樞等方面技術的推廣應用，城市發展建設出現了前所未有的新變化，未來的城市功能更趨混合，空間組織更為系統，設施系統更為智能，就業形式更為靈活。谷歌在多倫多市推進的“未來之城”建設拉開了智能城市發展建設的序幕，中國的城市規劃也應超前謀動，在規劃管理新思路、新方法上主動作為。面向未來的規劃，應將數據基礎設施布局和ai決策管理納入城市總體規劃，形成“全局聯動、實時感應、及時調控”的全新規劃技術體系，服務好城市的智能、安全運營。
作者簡介
徐輝
中國城市規劃設計研究院信息中心（創新中心）副主任，教授級高級規劃師
（來源：《環球》雜志）
https://mp.weixin.qq.com/s?__biz=mjm5nzc3mjywmq==&mid=2650651988&idx=1&sn=4c8b5189b0b1fd0861a911f39ab7e43e&chksm=beddf10289aa78144ccd55ecffe63dcc5551ff46f6375cc11df3a9c3098dff7526455ccddf94&mpshare=1&scene=1&srcid=0412yrhrtqxwfsfr3mqdyv8k&pass_ticket=b7ijtkisyh%2byhmxtngckzzfyzd1i86ooqjfpqv2qr5hcmtgwmadnxutzwkl8n7a8#rd
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