江門探索精準扶貧新路 農村低保和扶貧開發合力
通過農村低保制度和扶貧開發政策的有效銜接，形成脫貧攻堅合力
江門探索精準扶貧新路
我市構建社會化大扶貧格局，開展百企扶百村行動，推動企業與貧困村對接。
鶴山雅圖仕印刷有限公司結合企業自有資源和用工平臺，創新社會化精準扶貧模式，解決貧困殘疾人就業難問題，讓他們走出家門，融入社會。
保險扶貧是破解我市貧困人口因病、因殘等致貧、返貧問題的一劑“良藥”。
在扶貧的路上，不能落下一個貧困家庭，丟下一個貧困群眾！黨的十九大報告提出，“要堅決打贏脫貧攻堅戰。讓貧困人口和貧困地區同全國一道進入全面小康社會”，確保到2020年我國現行標準下農村貧困人口實現脫貧。
江門，在脫貧攻堅路上“先走一步”，在全省蹚出了一條“統籌城鄉、精準扶貧、精準脫貧”的新路子。我市在今年的政府工作報告中提出，全面完成建檔立卡的5097戶16659位貧困人口精準脫貧任務，持續推進扶貧線與低保線“兩線合一”改革試點。
今年3月，我市在全省率先出臺了《關于推動扶貧線與低保線“兩線合一”改革試點工作的實施方案》，推進低保制度和扶貧政策有機融合，通過政府低保兜底、扶貧政策分類施策，建立常態化、全覆蓋的城鄉精準扶貧長效機制，探索具有江門特色的城鄉扶貧新路，為全省推進扶貧開發工作提供經驗。
文/圖 唐達（除署名外）
a 在全省率先試點“兩線合一”
農村低保制度和扶貧開發政策，是我國反貧困工作中最主要的兩大政策工具。在以往的反貧困斗爭中，發揮了非常重要的作用。可是長期以來，這兩項政策相互獨立運作，分別由不同的政府部門負責，制度上缺乏銜接，認定對象和標準也不盡相同，難以形成工作合力。
隨著扶貧開發進入新的歷史階段，扶貧工作目標逐步從消除絕對貧困轉向減緩相對貧困，扶貧開發工作方式也從原來的“攻堅戰”走向常態化和長效化。實現城鄉低保線和扶貧線“兩線合一”，推動農村低保制度和扶貧開發政策有效對接，已成為新形勢下推進扶貧開發工作的重要任務。
為爭取作為全省“兩線合一”試點市，去年4月，市扶貧辦與中山大學華南農村研究中心組建研究團隊，謀劃江門市“兩線合一”試點工作課題，探索構建常態化、全覆蓋的城鄉精準扶貧長效機制。經深入調查研究，形成了《扶貧線和低保線“兩線合一”研究報告（初稿）》和《改革試點工作的實施方案（初稿）》。
今年2月26日，市委全面深化改革領導小組第八次會議審議通過了《關于推動扶貧線與低保線“兩線合一”改革試點工作的實施方案》。會議強調，要把扶貧線與低保線“兩線合一”改革試點工作作為我市打贏脫貧攻堅戰的重要抓手，探索建立針對低收入人口的常態化、全覆蓋的城鄉扶貧長效機制。
目前，《關于推動扶貧線與低保線“兩線合一”改革試點工作的實施方案》已正式印發實施。記者從市扶貧辦了解到，在全省乃至全國均沒有可供參考經驗的基礎上，實施方案首次從“低保標準與扶貧標準合二為一”的“對象合一”，以及“低保制度與扶貧政策有效銜接”的“政策合一”兩方面，實現了“兩線合一”。
據悉，推動扶貧線與低保線“兩線合一”改革試點，不僅是我市打贏新時期脫貧攻堅戰的重要抓手，更是“先走一步”的精準扶貧“江門模式”，逐步從消除絕對貧困的“攻堅戰”，向常態化、長效化扶貧模式轉變的重要探索。2019年，我市將對前一階段試點工作進行總結，試點經驗和成果將逐步推廣，這也將為全省推進新時期扶貧開發工作提供參考借鑒。
b 將不再區分低保戶和貧困戶
低保標準是按照當地居民衣食、水電等生活必需費用進行認定，以及地方經濟社會發展水平和物價變動情況調整。2016年，我市在2.9萬戶低保戶中，按城鄉居民年人均可支配收入低于6600元（臺開恩三市農村低于5040元）的標準，認定有勞動能力的城鄉低保家庭作為城鄉精準扶貧幫扶對象。
這意味著，我市在認定標準上已率先實現了扶貧線與低保線合一。此外，我市精準扶貧還突出了“城鄉統籌”的特點，把城鎮有勞動能力的困難家庭也納入幫扶范圍，實現幫扶對象合一。記者從實施方案中看到，在近年低保標準持續提標的基礎上，我市今年還將進一步實現城鄉低保標準一體化，達到800元/人/月。
2018年是我市開展城鄉扶貧體制改革試驗的實施階段。這一階段，我市將全面完成建檔立卡的5097戶16659位貧困人口精準脫貧任務，無勞動能力的低保戶繼續由低保政策兜底。而已在扶貧支持中實現脫貧的低保戶，達到退出低保條件的，則可繼續保留原有低保待遇及補差水平6個月，然后由民政部門認定并按政策規定退出低保。
實施方案提出，在今年實現城鄉低保標準一體化的基礎上，我市扶貧標準和低保標準將同步提高，城鎮低保補差水平將不低于當地低保標準的75%，農村不低于50%，并將加大財政支持力度，完善標準和補差水平逐步提高的工作機制，實現脫貧標準與低保標準“兩線合一”，城鄉貧困人口應保盡保。
實施方案提出，實現“兩線合一”后，將不再區分低保戶和貧困戶，統稱為低收入人口，同時探索建立一套能夠量化反映城鄉居民家庭貧困程度的指標體系，建立可進可出的低收入人口動態管理機制，成為我市“兩線合一”試點的重要創新。
記者了解到，相比于目前“一刀切”的指標標準，該體系將綜合考慮人均收入、勞動力以及教育、醫療、住房等剛性支出情況，并建立低收入人口基礎信息數據平臺，實現信息化管理、實時動態監測，對低收入人口進行積分制管理，每半年調整一次低收入人口名單。
c 發揮社工組織“補位”作用
“2018年，全市城鄉低收入人口發生率控制在2%以內。”實施方案提出的這一目標任務，將惠及更多低收入人口，并把低收入人口控制在穩定的范圍內。而“兩線合一”，不僅要完善扶貧線與低保線“兩線合一”機制，更要推進扶貧政策與低保制度的有機銜接，實施按需精準施策。
實施方案要求，我市要把所有符合條件的貧困家庭納入低保范圍，實行應保盡保，做到政策全覆蓋。尤其是，對于無法依靠產業扶持、就業幫扶的家庭要實施政策性保障兜底，針對致貧原因實施分類施保政策，包括健全大病救助機制、建立健全“精準扶貧重點幫扶對象”醫療保障扶貧制度等，完善社會救助制度。
面對有勞動能力的貧困戶，主要是通過政府引導，動員社會力量參與，以產業扶貧、就業扶貧、創業扶貧、金融扶貧等手段實施幫扶，激發貧困戶內生動力，實現增收脫貧。這其中，關鍵在于增強低收入人口的“造血”功能，如挖掘產業扶貧增收潛力、加大就業創業扶持力度、創新農村金融助農孵化器等。
從“輸血式”扶貧到“造血式”扶貧，記者留意到，搭建社會力量參與扶貧的平臺，已成為精準扶貧“江門探索”的重要創新。除了“千（萬）義工助千戶”“百醫牽百村”“百企扶百村”等正在實施的幫扶機制外，實施方案創新性地把社工組織所發揮的“補位”作用納入其中，成為社會化大扶貧格局的重要力量。
2015年開始率先在新會區試點開展社工參與精準扶貧工作。去年，該區通過政府購買服務的方式引入4個社工機構，對該區938戶2992位貧困人口實現社工跟蹤全覆蓋，在政府扶貧工作沒有涉及到的環節中起到了很好的“補位”作用。
同時，實施方案還提出，將繼續完善資源激勵型財政補貼政策，確保到今年底全市所有村級集體經濟組織可支配收入達到20萬元以上。發揮基層黨建助推精準扶貧作用，加大對致富能手、合作組織的培育扶持力度，通過示范帶動作用，推動低收入人口發展生產、就業增收扶貧。
改革者說
市農業局副局長、 市扶貧辦主任譚俊彥：
扶貧工作將轉入 制度化、常態化
自1986年大規模開展反貧困工作以來，消除絕對貧困一直是主要工作內容。黨的十八大確立了2020年實現全面建成小康社會的宏偉目標，全面消除絕對貧困是中國全面建成小康社會的底線目標。
2020年全面建成小康社會之后，我國仍會有相當數量的低收入人群，扶貧開發工作的目標將從消除絕對貧困轉向減緩相對貧困。譬如，如何降低貧困發生率、確保脫貧人口不返貧，如何針對相對貧困人口的特點制定行之有效的扶貧開發政策，都將成為下一階段扶貧工作的重要內容。
“兩線合一”不僅適應了扶貧工作目標從消除絕對貧困轉向減緩相對貧困的要求，同時也適應了扶貧工作方式從運動式走向制度化、常態化的要求。到2020年建成全面小康社會后，絕對貧困現象將會徹底消除，扶貧工作將會轉入制度化、常態化。
整合低保制度和扶貧政策，實現低保線和扶貧線“兩線合一”，是建立制度化和常態化扶貧機制的重要內容。這兩種制度的聯合施策，將讓更多的低收入群體得到實惠，提高收入水平和自我發展能力,穩定解決溫飽并實現脫貧致富。
“兩線合一”是確保實現黨的十九大提出“要堅決打贏脫貧攻堅戰。讓貧困人口和貧困地區同全國一道進入全面小康社會”這一奮斗目標的重大舉措，也是做好新時期扶貧工作的必然要求。
下一步，我市將重點抓住相關配套政策的落實，著力推動低保線和扶貧線合二為一，確保“兩線合一”改革試點工作取得實效。通過設定一個合理的低收入人口發生率（2%以內）和低保補差水平（城市為75%以上，農村50%以上），制定一個低收入人口能進能出的管理評定標準，實現低收入人口的動態管理，從而更好地發揮低保制度的兜底脫貧功能，確保徹底消除絕對貧困。
同時，整合民政、扶貧等部門的信息，建設一個大數據平臺對全部低收入人口進行精細化管理，圍繞低收入人口制定一套有針對性的幫扶政策體系，提高政策投放的精準度。通過社工和義工的介入，為政府的幫扶工作進行“補位”，以達到幫扶工作的常態化管理，最大程度減少相對貧困的發生，形成一套覆蓋城鄉的常態化扶貧機制。
市民政局黨組成員、副調研員肖紅軍：
托底線 重銜接 完善救助體系
注重農村低保制度與扶貧開發政策銜接，有利于完善社會救助體系，充分發揮民政救助托底線、救急難作用。對于低保對象中有勞動能力的家庭，按戶施策，落實幫扶措施，解決發展問題；對無勞動能力的由低保政策兜底，保障基本生活。
深化城鄉統籌扶貧機制，完善最低生活保障制度。一方面，繼續提高我市低保標準和低保補差水平，實現全市城鄉低保標準一體化，對低保中的特別困難群眾，分類施策，以全面提高低保救助水平，實現低保標準與脫貧標準相銜接。另一方面，規范救助對象經濟情況認定，結合信息化核對、入戶核查、隨機抽查、社會監督等方式，加強對象認定排查，使對象精準、政策高效。探索建立城鄉居民家庭貧困狀況量化指標體系，綜合評估貧困程度，完善動態管理機制。
落實低收入家庭救助機制，建設完善社會救助體系，推進扶貧政策與社會救助政策的有機銜接。完善臨時救助制度，防止貧困家庭因突發情況返貧，建立健全扶貧醫療保障制度，對重點幫扶對象100%實施醫療保障，消除因病返貧。
加強信息數據銜接，整合優化民政、扶貧、人社、殘聯等部門信息，建立低收入人口基礎信息平臺，推進幫扶全過程信息化管理，救助部門間信息共享，實現幫扶對象按需施策，科學分配扶貧資源，防止重復救助。（張華熾）
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今年3月，我市在全省率先出臺了《關于推動扶貧線與低保線“兩線合一”改革試點工作的實施方案》，推進低保制度和扶貧政策有機融合，通過政府低保兜底、扶貧政策分類施策，建立常態化、全覆蓋的城鄉精準扶貧長效機制，探索具有江門特色的城鄉扶貧新路，為全省推進扶貧開發工作提供經驗。
文/圖 唐達（除署名外）
a 在全省率先試點“兩線合一”
農村低保制度和扶貧開發政策，是我國反貧困工作中最主要的兩大政策工具。在以往的反貧困斗爭中，發揮了非常重要的作用。可是長期以來，這兩項政策相互獨立運作，分別由不同的政府部門負責，制度上缺乏銜接，認定對象和標準也不盡相同，難以形成工作合力。
隨著扶貧開發進入新的歷史階段，扶貧工作目標逐步從消除絕對貧困轉向減緩相對貧困，扶貧開發工作方式也從原來的“攻堅戰”走向常態化和長效化。實現城鄉低保線和扶貧線“兩線合一”，推動農村低保制度和扶貧開發政策有效對接，已成為新形勢下推進扶貧開發工作的重要任務。
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今年2月26日，市委全面深化改革領導小組第八次會議審議通過了《關于推動扶貧線與低保線“兩線合一”改革試點工作的實施方案》。會議強調，要把扶貧線與低保線“兩線合一”改革試點工作作為我市打贏脫貧攻堅戰的重要抓手，探索建立針對低收入人口的常態化、全覆蓋的城鄉扶貧長效機制。
目前，《關于推動扶貧線與低保線“兩線合一”改革試點工作的實施方案》已正式印發實施。記者從市扶貧辦了解到，在全省乃至全國均沒有可供參考經驗的基礎上，實施方案首次從“低保標準與扶貧標準合二為一”的“對象合一”，以及“低保制度與扶貧政策有效銜接”的“政策合一”兩方面，實現了“兩線合一”。
據悉，推動扶貧線與低保線“兩線合一”改革試點，不僅是我市打贏新時期脫貧攻堅戰的重要抓手，更是“先走一步”的精準扶貧“江門模式”，逐步從消除絕對貧困的“攻堅戰”，向常態化、長效化扶貧模式轉變的重要探索。2019年，我市將對前一階段試點工作進行總結，試點經驗和成果將逐步推廣，這也將為全省推進新時期扶貧開發工作提供參考借鑒。
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低保標準是按照當地居民衣食、水電等生活必需費用進行認定，以及地方經濟社會發展水平和物價變動情況調整。2016年，我市在2.9萬戶低保戶中，按城鄉居民年人均可支配收入低于6600元（臺開恩三市農村低于5040元）的標準，認定有勞動能力的城鄉低保家庭作為城鄉精準扶貧幫扶對象。
這意味著，我市在認定標準上已率先實現了扶貧線與低保線合一。此外，我市精準扶貧還突出了“城鄉統籌”的特點，把城鎮有勞動能力的困難家庭也納入幫扶范圍，實現幫扶對象合一。記者從實施方案中看到，在近年低保標準持續提標的基礎上，我市今年還將進一步實現城鄉低保標準一體化，達到800元/人/月。
2018年是我市開展城鄉扶貧體制改革試驗的實施階段。這一階段，我市將全面完成建檔立卡的5097戶16659位貧困人口精準脫貧任務，無勞動能力的低保戶繼續由低保政策兜底。而已在扶貧支持中實現脫貧的低保戶，達到退出低保條件的，則可繼續保留原有低保待遇及補差水平6個月，然后由民政部門認定并按政策規定退出低保。
實施方案提出，在今年實現城鄉低保標準一體化的基礎上，我市扶貧標準和低保標準將同步提高，城鎮低保補差水平將不低于當地低保標準的75%，農村不低于50%，并將加大財政支持力度，完善標準和補差水平逐步提高的工作機制，實現脫貧標準與低保標準“兩線合一”，城鄉貧困人口應保盡保。
實施方案提出，實現“兩線合一”后，將不再區分低保戶和貧困戶，統稱為低收入人口，同時探索建立一套能夠量化反映城鄉居民家庭貧困程度的指標體系，建立可進可出的低收入人口動態管理機制，成為我市“兩線合一”試點的重要創新。
記者了解到，相比于目前“一刀切”的指標標準，該體系將綜合考慮人均收入、勞動力以及教育、醫療、住房等剛性支出情況，并建立低收入人口基礎信息數據平臺，實現信息化管理、實時動態監測，對低收入人口進行積分制管理，每半年調整一次低收入人口名單。
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“2018年，全市城鄉低收入人口發生率控制在2%以內。”實施方案提出的這一目標任務，將惠及更多低收入人口，并把低收入人口控制在穩定的范圍內。而“兩線合一”，不僅要完善扶貧線與低保線“兩線合一”機制，更要推進扶貧政策與低保制度的有機銜接，實施按需精準施策。
實施方案要求，我市要把所有符合條件的貧困家庭納入低保范圍，實行應保盡保，做到政策全覆蓋。尤其是，對于無法依靠產業扶持、就業幫扶的家庭要實施政策性保障兜底，針對致貧原因實施分類施保政策，包括健全大病救助機制、建立健全“精準扶貧重點幫扶對象”醫療保障扶貧制度等，完善社會救助制度。
面對有勞動能力的貧困戶，主要是通過政府引導，動員社會力量參與，以產業扶貧、就業扶貧、創業扶貧、金融扶貧等手段實施幫扶，激發貧困戶內生動力，實現增收脫貧。這其中，關鍵在于增強低收入人口的“造血”功能，如挖掘產業扶貧增收潛力、加大就業創業扶持力度、創新農村金融助農孵化器等。
從“輸血式”扶貧到“造血式”扶貧，記者留意到，搭建社會力量參與扶貧的平臺，已成為精準扶貧“江門探索”的重要創新。除了“千（萬）義工助千戶”“百醫牽百村”“百企扶百村”等正在實施的幫扶機制外，實施方案創新性地把社工組織所發揮的“補位”作用納入其中，成為社會化大扶貧格局的重要力量。
2015年開始率先在新會區試點開展社工參與精準扶貧工作。去年，該區通過政府購買服務的方式引入4個社工機構，對該區938戶2992位貧困人口實現社工跟蹤全覆蓋，在政府扶貧工作沒有涉及到的環節中起到了很好的“補位”作用。
同時，實施方案還提出，將繼續完善資源激勵型財政補貼政策，確保到今年底全市所有村級集體經濟組織可支配收入達到20萬元以上。發揮基層黨建助推精準扶貧作用，加大對致富能手、合作組織的培育扶持力度，通過示范帶動作用，推動低收入人口發展生產、就業增收扶貧。
改革者說
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扶貧工作將轉入 制度化、常態化
自1986年大規模開展反貧困工作以來，消除絕對貧困一直是主要工作內容。黨的十八大確立了2020年實現全面建成小康社會的宏偉目標，全面消除絕對貧困是中國全面建成小康社會的底線目標。
2020年全面建成小康社會之后，我國仍會有相當數量的低收入人群，扶貧開發工作的目標將從消除絕對貧困轉向減緩相對貧困。譬如，如何降低貧困發生率、確保脫貧人口不返貧，如何針對相對貧困人口的特點制定行之有效的扶貧開發政策，都將成為下一階段扶貧工作的重要內容。
“兩線合一”不僅適應了扶貧工作目標從消除絕對貧困轉向減緩相對貧困的要求，同時也適應了扶貧工作方式從運動式走向制度化、常態化的要求。到2020年建成全面小康社會后，絕對貧困現象將會徹底消除，扶貧工作將會轉入制度化、常態化。
整合低保制度和扶貧政策，實現低保線和扶貧線“兩線合一”，是建立制度化和常態化扶貧機制的重要內容。這兩種制度的聯合施策，將讓更多的低收入群體得到實惠，提高收入水平和自我發展能力,穩定解決溫飽并實現脫貧致富。
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托底線 重銜接 完善救助體系
注重農村低保制度與扶貧開發政策銜接，有利于完善社會救助體系，充分發揮民政救助托底線、救急難作用。對于低保對象中有勞動能力的家庭，按戶施策，落實幫扶措施，解決發展問題；對無勞動能力的由低保政策兜底，保障基本生活。
深化城鄉統籌扶貧機制，完善最低生活保障制度。一方面，繼續提高我市低保標準和低保補差水平，實現全市城鄉低保標準一體化，對低保中的特別困難群眾，分類施策，以全面提高低保救助水平，實現低保標準與脫貧標準相銜接。另一方面，規范救助對象經濟情況認定，結合信息化核對、入戶核查、隨機抽查、社會監督等方式，加強對象認定排查，使對象精準、政策高效。探索建立城鄉居民家庭貧困狀況量化指標體系，綜合評估貧困程度，完善動態管理機制。
落實低收入家庭救助機制，建設完善社會救助體系，推進扶貧政策與社會救助政策的有機銜接。完善臨時救助制度，防止貧困家庭因突發情況返貧，建立健全扶貧醫療保障制度，對重點幫扶對象100%實施醫療保障，消除因病返貧。
加強信息數據銜接，整合優化民政、扶貧、人社、殘聯等部門信息，建立低收入人口基礎信息平臺，推進幫扶全過程信息化管理，救助部門間信息共享，實現幫扶對象按需施策，科學分配扶貧資源，防止重復救助。（張華熾）
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